实践中，有很多风电场项目由两家或多家投资者进行合作开发，为此，投资者之间会签署合作协议，具体约定开发方式及各方权利义务。在风电场项目的开发过程中，投资者之间可能会发生争议，继而演变成合同纠纷。在该类案件中，当事人可能会对合作协议的性质及效力产生持不同观点，从现有为数不多的案例来看，法院的裁判标准也尚不统一。下面本文将结合最高人民法院（2019）最高法民终211号判决，对本案风电场项目合作协议的法律效力问题进行简要的分析和探讨。

2012年3月，青海力腾新能源投资有限公司（以下简称“青海力腾公司”）与中船重工西安东仪新能源有限责任公司（以下简称“西安东仪公司”）签署了《关于格尔木小灶火30万千瓦风电场项目合作之框架协议书》（以下简称“《合作框架协议书》”），该协议主要内容有：

2012年6月，青海力腾公司向格尔木力腾公司移交了风电场项目一期项目的文件、批复等全部手续。此后，格尔木力腾公司支付青海力腾公司1600万元的转让费。2013年7月，青海省发展与改革委员会下发《关于同意变更格尔木小灶火风电场一期49.5兆瓦工程项目业主的函》，同意风电场一期项目的业主单位由青海力腾公司变更为格尔木力腾公司。

主体关系简图

青海力腾公司向青海高院起诉，请求判令格尔木力腾公司向其支付转让费、利息并赔偿经济损失。青海力腾公司称，格尔木力腾公司仅支付了部分无形资产转让费，但未支付剩余有形资产转让费和无形资产转让费。

格尔木力腾公司向青海高院提出反诉，请求确认《合作框架协议书》无效，确认青海力腾公司向格尔木力腾公司出售风电场一期项目的行为无效，判令青海力腾公司返还格尔木力腾公司已付1600万元转让费。格尔木力腾公司称，青海力腾公司通过《合作框架协议书》获取路条转让费的行为明显损害了国家利益，通过协议的方式规避国家法律规定获取非法利益，协议应属无效。风电场项目为行政许可项目，青海力腾公司将取得开发权的行政许可变相出售给格尔木力腾公司，该行为违反了行政许可法的禁止性规定。《合作框架协议书》的签订以及《合作框架协议书》中约定的具体支付金额并未经上级主管单位核准、更未经享有国有资产评估资格证书的评估单位进行评估，依此《合作框架协议书》亦属无效。

西安东仪公司为本案第三人。

从以上当事人的诉求来看，本案的争议焦点之一是：《合作框架协议书》的性质及效力问题。

青海高院认为：

综上所述，青海高院认为《合作框架协议书》有效，一审判决驳回了格尔木力腾公司的反诉请求。

格尔木力腾公司不服一审判决，向最高院提起上诉。最高院判决驳回了格尔木力腾公司的上诉，维持了一审判决。

青海高院及最高院均认为《合作框架协议书》有效，其主要通过以下三个方面进行判断：

因此，青海高院及最高院均认为《合作框架协议书》有效，格尔木力腾公司关于《合作框架协议书》是倒卖国家资源项目、属无效协议的上诉主张不能成立。

通过以上可以看出，法院的判断标准与《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条（现为《中华人民共和国民法典》第一百四十三条）的规定一致，即具备下列条件的民事法律行为有效：

本案中，格尔木力腾公司提出的《合作框架协议书》无效的理由可以归纳为两个方面：

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定以及国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2016年本）》，风电场项目属于须经政府核准的投资项目。此外，国家能源局制定的《风电开发建设管理暂行办法》第十六条规定，风电场工程项目按照国务院规定的项目核准管理权限，分别由国务院投资主管部门和省级政府投资主管部门核准；第十九条规定，风电场工程项目须经过核准后方可开工建设。通过上述行政法规及行政规范性文件的规定来看，风电场项目核准的法律性质属于行政许可。

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”根据该规定，一般情况下行政许可不得转让，尤其是风电场项目涉及有限自然资源的开发利用，因此风电场项目的投资主体变更、核准手续转让受到了更为严格的监管。2014年10月，国家能源局曾发布《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（国能监管[2014]450号），该通知指出，由于一些地区和项目存在政策尚未完全落实、配套措施缺失以及备案（核准）程序不透明等问题，出现了新建电源项目投资开发的投机行为，增加了项目建设成本，扰乱了新建电源项目投资开发秩序。因此，国家能源局在全国范围内开展新建电源项目投资开发秩序专项监管，制止新建电源项目投产前的投机行为。

就本案而言，最高院认为：“因格尔木市政府要求必须在格尔木市当地设立项目平台公司开发实施案涉风电场项目，故成立了格尔木力腾公司。格尔木力腾公司成立后，青海力腾公司将案涉风电场一期项目前期成果注入移交格尔木力腾公司，既是履行《合作框架协议书》规定的合同义务，也是实现由项目平台公司运营该项目的必要环节，且案涉风电场一期项目业主的变更已经取得了政府有关部门的批准同意。另，《合作框架协议书》并未违反法律法规的效力性强制性规定。因此，一审法院认定《合作框架协议书》有效，并无不当。”从最高院的判决内容来看，最高院认为《合作框架协议书》关于青海力腾公司将案涉风电场一期项目前期成果注入移交格尔木力腾公司的约定，并不违反法律法规的效力性强制性规定。但是，最高院没有就《合作框架协议书》是否涉及风电场行政许可转让作出判断。

根据《国有资产评估管理办法》、《国有资产评估管理办法施行细则》、《企业国有资产评估管理暂行办法》及相关法律、法规的规定，国有企业在有关资产处置情形下应当进行资产评估，而且上述文件还规定了未经评估的法律后果，即“经济行为无效”。但实践当中，违反了上述规定国有资产交易是否有效，尚存争议。

本案中，格尔木力腾公司主张《合作框架协议书》的性质为转让资产的买卖合同，其目的可能在于，希望通过指出《合作框架协议书》的内容及签订未经上级主管单位核准、未经享有国有资产评估资格证书的评估单位进行评估，来证明《合作框架协议书》无效。其背后的考量在于，西安东仪公司为国有企业，《合作框架协议书》约定西安东仪公司出资2700万元，持有格尔木力腾公司90%的股权，根据相关规定西安东仪公司签署《合作框架协议书》需要进行核准、评估。

本案中，青海高院及最高院均认为《合作框架协议书》的性质属于开发合作合同而不是买卖合同。最高院认为：“《合作框架协议书》无论从名称，还是从约定内容看，均是合作开发合同，与一方单纯交付标的物，另一方单纯支付金钱对价的买卖合同，有着本质区别。”但是，关于《合作框架协议书》是否需要相关单位审核、评估，青海高院及最高院均未做评判。

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》、《政府核准的投资项目目录（2016年本）》以及《风电开发建设管理暂行办法》的规定，风电场项目须经政府部门核准，风电场项目核准的法律性质属于行政许可。根据《行政许可法》的规定，除非法律、法规另有规定，否则依法取得的行政许可不得转让。而且，根据国家能源局既往发布的相关通知来看，国家能源局也坚决制止风电场项目投产前的投机行为。因此，如果风电场项目合作开发或者股权收购涉及售卖、变相转让风电场项目核准审批文件的，不排除法院依据上述规定认定涉案合作协议或者股权收购协议无效。

本案中，青海力腾公司与西安东仪公司以成立项目公司的方式开发风电场项目，双方均持有项目公司的股权，更为关键的是，风电场一期项目业主单位由青海力腾公司变更为项目公司前取得了青海省发改委的批准，以上事实在法院确认《合作框架协议书》有效上发挥了重要作用。因此，建议投资者在合作开发风电场项目及收购风电场项目股权前，就目标风电场项目的主体变更、审批核准手续等问题，向当地的发改及能源主管部门进行咨询和确认。

此外，国有企业投资或者转让风电场项目时，还需注意遵守《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》等相关法律关于国有资产的审批、评估等程序和要求，以保证因风电场项目签署的相关协议的效力不会因违反相关程序或限制而被司法机关否定其效力。

综上所述，虽然本案中法院判决认定《合作框架协议书》合法有效，但是本案格尔木力腾公司主张的《合作框架协议书》无效的理由仍值得风电场投资者们注意，无论是在合作开发风电场项目，还是收购风电场项目股权时，都需要防范这些法律风险。

第一百四十三条 具备下列条件的民事法律行为有效：

（一）行为人具有相应的民事行为能力；

（二）意思表示真实；

（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。

第一百四十四条 无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。

第一百四十六条 行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。

第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。

第一百五十四条 行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

第九条 依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

第十六条  风电场工程项目按照国务院规定的项目核准管理权限，分别由国务院投资主管部门和省级政府投资主管部门核准。

由国务院投资主管部门核准的风电场工程项目，经所在地省级政府能源主管部门对项目申请报告初审后，按项目核准程序，上报国务院投资主管部门核准。项目单位属于中央企业的，所属集团公司需同时向国务院投资主管部门报送项目核准申请。

第十九条  风电场工程项目须经过核准后方可开工建设。项目核准后2年内不开工建设的，项目原核准机构可按照规定收回项目。风电场工程开工以第一台风电机组基础施工为标志。

第二十六条  风电场工程未按规定程序和条件获得核准擅自开工建设，不能享受国家可再生能源发展基金的电价补贴，电网企业不予接受其并网运行。

第三条 国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

第十条 对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该经济行为无效。

第六条 企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、破产、解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有单位以非货币资产出资；（十二）接受非国有单位以非货币资产抵债；（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。

二十七条 业违反本办法，有下列情形之一的，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效：（一）应当进行资产评估而未进行评估；（二）聘请不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动；（三）向资产评估机构提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊导致评估结果失实的；（四）应当办理核准、备案而未办理。

河南省安阳市中级人民法院：安阳普惠能源有限公司、河南九域龙源能源服务有限公司安阳分公司确认合同有效纠纷二审民事判决书

案号：（2020）豫05民终3792号

本案中，原告龙源公司与被告普惠公司签署《关于安阳县分散式风电场项目合作协议》（以下简称“《风电场项目合作协议》”），约定双方双方进行风力发电项目的开发投资建设，双方按照投资金额规划股权比例，龙源公司占股51%，普惠公司占股49%。后普惠公司安阳县50WM分散式风电项目得到了当地主管部门的批复。

原告龙源公司向法院提起诉讼，请求法院确认《风电场项目合作协议》合法有效。

被告普惠公司提出《风电场项目合作协议》无效。理由包括：《风电场项目合作协议》的约定是变相的转让股权，其内容违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项、第三项、第四项的规定，即“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”。《风电场项目合作协议》违反了《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》和《能源局开展专项监管禁止风电、光伏项目“路条”买卖》规定和要求。