自“碳达峰、碳中和”的双碳目标提出以来，新能源项目遍地开花。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》明确提出，大力发展新能源，全面推进风电、太阳能发电大规模开发和高质量发展，坚持集中式与分布式并举，加快建设风电和光伏发电基地。

以风电、光伏项目为代表的新能源项目普遍占地范围较大，且涉及土地类型复杂、用地目的多样，在新能源项目的开发建设过程中应当注意此类风险的防控。本文将结合最高人民法院（2020）最高法行申7063号裁定，对新能源光伏项目中用地合规的法律风险防范进行简要的分析和探讨。

2012年5月至2013年3月，山东省济宁市微山县发展和改革局、环境保护局、水利局、规划局、林业局、国土资源局等部门先后对中广公司作出同意在留庄镇建设光伏发电项目的审批意见。2013年1月9日，济宁富美环境研究设计院编制《建设项目环境影响评价报告表》，认为该项目符合所在地县级以上生态环保规划和环境功能区的要求。2013年2月22日，济宁市环境保护局作出环评批复，同意该项目建设。2013年8月2日，山东省国土资源厅通过中广公司建设用地预审。

经济宁市和山东省两级发展和改革委员会、水利局等部门备案批复，中广公司在留庄镇境内批准区域投资建成30ＭＷ光伏发电项目，并于2015年1月1日开始并网发电。光伏项目全部位于山东南××湖××自然保护区实验区内。2015年8月5日，微山县环境保护局作出《关于济宁中广新能源有限公司30ＭＷ光伏发电项目验收批复》，确认项目环保手续齐全，落实环评批复中的各项环保要求，项目竣工环境保护验收合格。

2018年3月28日，中广公司提起行政诉讼，请求撤销6号决定。济宁市中级人民法院认为，中广公司光伏项目位于山东南××湖××自然保护区实验区内，属于禁止开发的区域。6号决定认定该项目属于违法建设项目，事实清楚。微山县政府、南四湖管理局在作出6号决定前，未告知中广公司享有陈述、申辩的权利，未听取其陈述、申辩，违反法定程序。鉴于中广公司光伏项目属于违法建设项目应予拆除，撤销6号决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，判决确认6号决定违法。

中广公司不服，提出上诉。山东省高级人民法院判决认为，6号决定认定中广公司光伏项目为违法建设项目，认定事实清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，微山县政府既有责成权，当然也可以亲自作出强制执行决定，以提高行政执法效率。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定，南四湖管理局承担保护区内的行政执法职责，亦具有作出6号决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，在被诉行政行为违法，但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法、不撤销。一审判决确认该决定违法不撤销，符合法律规定。故判决驳回上诉、维持原判。

中广公司不服，向最高院申请再审。最高院经审查认为：中广公司光伏项目设施全部位于南四湖省级自然保护区实验区内，造成自然保护区污染环境、破坏资源和景观，应当由微山县政府自然保护区行政主管部门或者其授权的南四湖管理局依法作出责令限期拆除光伏项目设施、限期恢复原状的行政决定。中广公司在决定规定期限不自行拆除的，作出限期拆除决定的行政机关应当依法催告履行。经催告仍不履行，又不申请复议或提起行政诉讼的，起诉期限届满后，行政机关应当依法申请人民法院强制执行。但是，微山县在处理中广公司在自然保护区实验区内的违规光伏项目设施时，是由留庄镇环境保护办公室、留庄镇环境突出问题整改百日攻坚行动领导小组办公室以及留庄镇人民政府作出限期拆除光伏设施、恢复原状的行政决定。作出决定的行政机关不是法律规定的“县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构”。中广公司不履行限期拆除决定，应申请人民法院强制执行。微山县政府和南四湖管理局作出6号决定强制执行，适用法律错误、超越法定职权；同时，作出6号决定未经催告履行程序，也没有给予中广公司陈述、申辩的机会，违反法定程序。6号决定应予以撤销。鉴于中广公司光伏项目位于自然保护区实验区内，且相关设施已经全部拆除，撤销6号决定将会严重损害国家利益、公共利益，一、二审判决确认违法并无不当。

中广公司光伏项目建设，经过微山县政府及其相关部门审批，存在政府信赖利益。违法强制拆除行为造成中广公司合法利益损失的，应当予以行政赔偿。本案相关行政赔偿问题，正在通过另案解决。中广公司主张，山东省政府于2019年11月4日发布的《关于调整山东南××湖××自然保护区范围和功能区的批复》，将其光伏项目所在区域调整出自然保护区的实验区，6号决定应予撤销。但是，新证据之前涉案光伏项目设施已经被全部强制拆除，事后的规划调整并不能影响6号决定的合法性。以此为由申请再审，理由不能成立。

最高院的裁判逻辑主要是：

通过以上法院的裁判思路可以看出，判断光伏项目是否合法的标准在于是否违反相关法律法规关于项目用地的规定，而非仅仅依据项目所取得的政府各主管部门的审批文件。本案中一二审法院及再审法院的判断标准均是《中华人民共和国自然保护区条例（2011年修订）》关于自然保护区实验区内不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施等规定确认涉案光伏项目违法。

本案中，中广公司再审主张理由是山东省政府于2019年11月4日发布的《关于调整山东南××湖××自然保护区范围和功能区的批复》，该批复文件将涉案光伏项目所在区域调整出自然保护区的实验区，主张一、二审判决认定事实发生变更，6号决定缺乏事实基础，应予撤销。

下面本文将根据中广公司的主张及法律规定，结合法院判决思路，具体分析本案中涉案光伏项目用地合法性的问题。

光伏项目作为基础设施项目，应当遵守我国《土地管理法》规定的基本用地原则。根据《土地管理法》第4条之规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。根据原国土资源部《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）的规定，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。因此，若项目用地不符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划及其他专项规划等事项，则需报经原批准单位批准后，相应调整土地利用规划。

具体到本案中，涉案光伏项目系2013年取得项目所在地各政府的批文，2015年建设完成并网，但是由于涉案光伏项目全部位于自然保护区实验区内，属于敏感区域，其必须要遵守国家对该类敏感区域的特殊要求。对于自然保护区而言，根据《中华人民共和国自然保护区条例》，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。

尤其是2015年11月27日，国家林业局发布《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）再次明确：“一、各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。”本案中，中广公司没有对《土地管理法》及《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定予以足够重视，在取得政府批文后未严格按照相关法律规定办理项目用地规划的调整，仅因信任政府部门的批复而导致项目最终被判定为违法直至拆除。

本案中，中广公司建设的涉案光伏项目取得了项目所在地县级发展和改革局、环境保护局、水利局、规划局、林业局、国土资源局的审批，市环境保护局同意项目建设的环评批复，山东省国土资源厅的建设用地预审批复，济宁市、山东省两级发展和改革委员会、水利局等部门的备案批复。从政府的批复来看，关于本案项目用地中广公司已经取得山东省国土资源厅的建设用地预审批复，但是并没有办理项目用地规划手续的调整，导致涉案项目所占用的土地仍处于自然保护区内。从中广公司在再审中举证的山东省政府于2019年11月4日发布的将其光伏项目所在区域调整出自然保护区的实验区批复看，直至涉案项目建设完成、验收并网，项目用地的规划自始没有完成调整。

根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”本案中，涉案项目已取得的各政府部门的批复在被撤销前应具有法律效力，但是虽然如此，本案中一二审法院及再审均是直接依据《中华人民共和国自然保护区条例》关于禁止在自然保护区内建设项目的规定认定涉案项目违法，并未对政府各批文进行直接具体认定，仅认定中广公司具有一定的信赖利益。由此可见，政府部门的批文并非判断涉案项目用地合法的唯一判断标准，涉案项目用地是否合法仍需要以现行法律法规的有关规定进行判断。

结合本案可以看出，针对光伏等新能源项目，需要谨慎核实项目用地类型，不能仅以政府批文判断项目用地是否合法。对于尚未开工建设的光伏项目，应在建设前审慎核实项目在各个部门及各个科室的用地类型，以及选址内的用地现状，避免产生各部门认定不一致的情况；已开工建设但尚未并网投产的光伏项目虽然已经取得了相关主管部门的选址意见或审批意见，但由于该等审批权限多集中于县/区级，而、省级新型土地政策层出不穷，建议项目公司向当地主管部门核实最新土地数据，同时在取得政府批文后仍应严格按照土地管理法等相关要求办理项目用地规划手续的调整，依法、依规办理用地合规手续，避免出现后续项目用地合规性的风险。

第四条 国家实行土地用途管制制度。

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

第三十二条在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。

在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。

限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。

第三十五条违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。

第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。