2021年9月8日，国家能源局综合司公布《关于公布整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点名单的通知》，全国有676个县（市、区）被列入整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点。消息发布后，各大券商均给出了自己对于光伏屋顶空间的测算数据，东吴证券研报指出，在假设全国均为试点的情况下，全国合计总空间超600GW；天风证券测算我国潜在装机规模为245 GW，以5.5元/w价格计算，市场空间将达1.3万亿元；长江证券则按照15％市场渗透率，计算出总发电功率为7.1亿KW，对应的市场规模达3.9万亿元，市场空间相当可观[1]。

为帮助客户最大限度地降低、避免屋顶分布式光伏电站投资开发和项目开展过程中的各类法律合规风险，我们梳理了电站开发建设的主要法律文件及开发建设流程，并以清单形式展现屋顶分布式光伏电站项目屋顶、项目开发建设的尽职调查及EMC合同审查要点，供大家研究交流。

屋顶分布式光伏电站是指安装在屋顶的分布式光伏发电系统。分布式光伏电站是相对于集中式光伏电站而言的分类，国家能源局《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号）将分布式光伏发电定义为“在用户所在场地或附近建设运行，以用户侧自发自用为主、多余电量上网且在配电网系统平衡调节为特征的光伏发电设施”。屋顶分布式电站属于分布式电站按建设位置分类的一种，目前并无更详细的法律上的定义与分类。

（屋顶分布式光伏电站）

根据国家发改委《关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格〔2015〕3044号，以下简称“3044号文”），屋顶分布式光伏电站可以选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中任一并网模式。“自发自用、余电上网”模式，是指所发电量以用户侧自发自用为主，产生的多余电量接入电网系统消纳的并网模式；“全额上网”模式，即指光伏电站的发电量由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购后全部并入国家电网的并网模式。

并网模式一般由项目方自行选定，且并非一经选定就不得更换。根据3044号文规定，已采用“自发自用、余电上网”模式的屋顶分布式光伏电站项目，在用电负荷显著减少（或消失）或供用电关系无法履行的情况下，允许向当地能源主管部门申请变更为“全额上网”模式，并不得再变更回“自发自用、余电上网”模式。另根据国家能源局官网于2021年7月9日针对“分布式光伏发电项目是否可由全额上网转为自发自用，余电上网模式？”问题的答复，国家鼓励并支持屋顶分布式光伏发电项目采用“自发自用、余电上网”模式接入电网，支持由“全额上网”转为“自发自用、余电上网”的模式[2]。

需注意的是，实践中各地政策存在差异，部分地区可能存在例如投资方投资第三方园区内企业建设屋顶光伏并约定采用“自发自用、余电上网”模式，被电网企业要求必须“全额上网”的情形[3]。因此，在进行并网模式选择前应进一步与当地能源主管部门及电网企业确认。

屋顶分布式光伏电站的并网模式直接决定项目的开发模式。对于“全额上网”的电站项目，因电站所发电量全部并入国家电网，因此，投资方与屋顶业主间是单纯的租赁关系，双方签署《屋顶租赁及使用合同》，约定屋顶租期、租金、屋顶使用及维修等，投资方自行完成电站建设，所发电量全部并入国家电网。而对于“自发自用、余电上网”模式的项目，电站投资者通常与屋顶业主签署《合同能源管理协议暨屋顶租赁与使用协议》（以下简称“EMC合同”）。EMC合同具有合同能源管理与屋顶租赁的双重属性，业主不仅仅是屋顶出租方，也是光伏电站的用电企业（业主将屋顶出租给第三方的除外）。EMC合同中往往在对屋顶租赁有关的期限、租金等进行约定的同时，还会对业主用电的电价（如给予业主一定的电价优惠用以抵充屋顶租金）、项目的开发建设等进行约定。

屋顶分布式光伏电站开发建设的各项规定散见于上述相关主要法律文件中，为便于查看，我们按照建设规模、项目备案、上网模式、电网接入、项目建设及电价补贴几个类别，摘要了各规定的主要内容。

通常而言，光伏电站的开发建设主要包括开发前准备、投资备案、施工建设及并网投产四个阶段。屋顶分布式光伏电站的开发建设流程相对简单，但整体也需要经过这四个阶段。

光伏电站项目开发前准备通常包括选址规划、资源测评、建设条件论证、电力送出条件和消纳市场调研等工作。与其他的光伏电站项目相比，屋顶分布式光伏电站因建设在屋顶，用地选址的侧重点不在于用地合规，而是在租赁屋顶的合规性层面，租赁屋顶在光伏电站周期内的稳定性是投资者最需要关注的风险。有关屋顶租赁的合规性审查，将在本文第四部分以清单形式列明。

光伏电站项目自2013年8月29日国家能源局发布《光伏电站项目管理暂行办法》起正式进入备案管理阶段。2013年11月18日，国家能源局发布《分布式光伏发电项目管理暂行办法》，进一步明确分布式光伏项目属于备案管理项目，并针对分布式光伏项目规定简化项目备案程序，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。对个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案，其他分布式光伏项目则由项目方在开工建设前，通过在线平台向当地主管能源部门备案并取得备案文件。目前，大部分省份已将备案权限下放至市或县一级，但具体备案级别仍应当关注项目所在地对光伏项目管理权限的具体规定。

需要注意的是，《光伏电站项目管理暂行办法》及其他相关法律明确禁止买卖项目备案文件，并且规定在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。

电力、新能源基础设施项目属于《必须招标的工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》规定的必须招标项目，因此，光伏电站项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，应当注意额度是否达到必须招标的标准，对于符合标准的，应当进行招标。

根据《企业投资项目事中事后监管办法》，光伏电站建设应当在备案后2年内开工建设，开工建设、建设进度、竣工等建设基本信息应当通过在线平台如实、及时报送，项目建设应当按照备案的建设地点、建设规模、建设内容进行，否则可能面临备案机关的处罚。

与一般的建设项目相比，光伏电站的项目的验收多了一步并网验收。电站建设完成后，需由项目方向电网企业提交并网调试和验收申请，完成并网调试和竣工验收后，项目单位与电网企业签订并网调度协议和购售电合同。

实务中，无论是屋顶分布式光伏电站的开发建设，还是收购已建成的屋顶分布式光伏电站，投资者最需要关注的风险都主要集中在项目安全运行、分布式电力交易、屋顶产权稳定性以及能源合同管理协议四个方面。因此，在对目标项目进行法律尽职调查时，我们需要重点围绕这四个方面进行。本文试以清单的形式，重点介绍屋顶尽职调查、项目开发建设尽职调查以及EMC合同审查要点。

租赁屋顶在光伏电站生命周期内的稳定性是屋顶分布式光伏电站建设运营的最基本诉求。结合实践中屋顶租赁的常发纠纷，投资方在对屋顶进行尽职调查时，应重点关注如下要点：

屋顶分布式光伏电站项目开发建设的尽职调查，需要关注项目备案情况、电网接入意见的取得，对已建成电站而言，还需要关注建设内容与备案情况的一致性等。

采用“自发自用、余电上网”模式的屋顶分布式光伏项目，通常由项目方与屋顶业主签署EMC合同。所谓EMC合同，其本质是以减少的能源费用来支付节能项目成本的一种市场化运作的节能机制。具体到屋顶分布式光伏项目，光伏电站所发电量由屋顶方优先使用，项目方给屋顶方电价折扣，屋顶方电费则可用来折抵项目方的屋顶租赁费，可谓一举两得。因此，EMC合同兼具屋顶租赁、项目施工以及能源分享多重性质。而也正是如此，导致EMC合同内容较多，在签署时不仅要审查租赁、电价厘定、项目建设等条款的合理性，还需审查各条款间是否存在矛盾等。

推进屋顶分布式光伏的开发建设，是落实我国“碳达峰、碳中和”的重要举措，有利于促进能源转型、削减电力尖峰负荷、保障电力供应、促进绿色电力消费。虽然整县推进模式下，项目投资方能够获得政府方的多方支持，但由于分布式光伏电站开发、备案、接入设计、融资、建设、运营全流程中，会涉及到多方利益主体，项目建设中种种潜在的风险不可忽视。建议投资方在推进屋顶光伏电站建设或收并购项目时，尽量委托专业律师对项目进行全面的法律尽职调查、审核项目中各项法律合同，降低法律风险。