引言

2026年4月7日，国务院发布《中华人民共和国反外国不当域外管辖条例》（以下简称“《条例》”），自公布之日起施行。该《条例》的出台，正值全球范围内单边制裁、出口管制以及“长臂管辖”持续扩张的背景之下，具有明显的时代针对性与制度回应意义。

从法律体系的角度来看，《条例》的上位法主要包括《中华人民共和国对外关系法》《中华人民共和国反外国制裁法》以及《中华人民共和国国家安全法》，共同构成国家在对外关系、国家安全与反制裁领域的基础性法律框架，其中《对外关系法》提供总体对外法治原则与国家权力基础，《反外国制裁法》确立反制措施的制度依据与工具体系，《国家安全法》则从宏观层面确立总体国家安全观的立法逻辑。在此基础上，《条例》作为行政法规，承担的是对上述上位法的具体细化与实施功能，尤其是对“外国不当域外管辖”的识别机制、禁执行义务及反制措施进行制度化落地。

一、识别标准与核心制度

《条例》第六条：

“国务院法治部门会同其他有关机关开展外国不当域外管辖措施识别工作，可以进行调查和对外磋商等。有关组织、个人可以向国务院法治部门提出开展识别工作的建议。

开展外国不当域外管辖措施识别工作应当综合考虑下列因素：

（一）是否违反国际法和国际关系基本准则；

（二）被外国国家域外管辖的行为与该国的联系是否适当；

（三）是否危害中国国家主权、安全、发展利益，损害中国公民、组织合法权益；

（四）其他应当考虑的因素。

经识别，有关措施构成外国不当域外管辖措施的，国务院法治部门可以予以公告。任何组织、个人不得执行或者协助执行外国不当域外管辖措施。

中国公民、组织因特殊情况确需执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的，应当向国务院法治部门申请并提供相应的事实和理由、需要执行或者协助执行的范围等，按照工作机制决策程序经同意后可以在特定范围内执行或者协助执行有关措施。”

《条例》第六条作为核心制度条款，首次对“不当域外管辖”给出了明确的识别框架。其中，“是否违反国际法”与“联系是否适当”两个要素，实质上回应了国际法上关于域外管辖正当性的核心争议，即国家行使域外管辖权是否具备合理连接点。同时，将“是否损害中国利益”纳入识别标准，也体现出明显的国家利益导向。

该条构成《条例》的核心制度安排，其法律效果在于直接对企业行为施加约束。企业在面对外国法律、制裁或监管要求时，不能再仅从商业角度决定是否配合，而必须首先判断该等措施是否已被认定为“不当域外管辖”。一旦被认定，则原则上不得执行或协助执行。

同时，《条例》亦设置例外机制，向因特殊情况确需执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的中国公民、组织引入审批机制，使企业在特定情况下仍可通过合规程序获得执行许可。

另外，值得注意的是，《条例》明确由国家法治部门（司法部）主管，负责识别、公告、审批等核心职能，并与其他部门形成配合机制。

二、新设“恶意实体清单”

《条例》第八条：

“国务院有关部门按照工作机制决策程序，可以将推动实施或者参与实施外国不当域外管辖措施的外国组织、个人列入恶意实体清单，依照《中华人民共和国反外国制裁法》、《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》等，决定对其采取下列一种或者几种反制和限制措施，并予以公告：

（一）不予签发签证、不准入境、注销签证或者限期出境、遣送出境、驱逐出境；

（二）取消或者限制相关人员在中国境内工作、停留或者居留资格；

（三）查封、扣押、冻结其在中国境内的动产、不动产和其他各类财产；

（四）禁止或者限制中国境内的组织、个人向其提供数据、个人信息，与其进行有关交易、合作等活动；

（五）禁止或者限制其从事与中国有关的进出口活动；

（六）禁止或者限制其在中国境内投资；

（七）禁止或者限制其产品、交通运输工具等入境；

（八）罚款；

（九）其他必要措施。

前款规定措施还可以适用于列入恶意实体清单的组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织。”

《条例》新设“恶意实体清单”，与此前“不可靠实体清单”“反制清单”共同构建了国家层面的反制工具体系。“恶意实体清单”在功能上与其他清单制度存在相似性，但其适用逻辑具有明显区别，即其核心目标并非传统国家安全或外交制裁，而是针对“域外管辖行为”本身进行反制。同时，被列入“恶意实体清单”的后果中，新增了其他清单中所没有的数据和个人信息提供禁令。更为重要的是，“恶意实体清单”存在穿透适用，被列入恶意实体清单的组织、个人实际控制或者参与设立、运营的组织也同时适用《条例》规定的限制措施。

三、新设“禁执令”机制

《条例》第十三条：

“国务院有关部门可以对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人进行约谈、责令改正。

国务院法治部门按照工作机制决策程序，可以对执行或者协助执行外国不当域外管辖措施的组织、个人作出禁止执行外国不当域外管辖措施的决定（以下称禁执令）。有关组织、个人应当遵守禁执令。”

《条例》首次创设对“不当域外管辖”措施的行政阻断工具“禁执令”。所谓“禁执令”，本质上是对特定主体的行政命令，要求其不得执行相关外国措施。该制度强化了行政执法的直接性和约束力，使企业在具体业务操作中，可能面临来自行政机关的直接干预。

四、法律责任

《条例》第十四条：

“任何组织、个人执行或者协助执行外国不当域外管辖措施，侵害中国公民、组织合法权益的，中国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求停止侵害、赔偿损失。”

《条例》第十七条：

“拒不执行或者规避执行本条例规定的反制和限制措施，或者违反禁执令的，国务院有关部门可以责令改正，禁止或者限制其从事政府采购、招标投标以及有关货物、技术的进出口或者国际服务贸易等活动，禁止或者限制其从中国境外接收或者向中国境外提供数据、个人信息，禁止或者限制其出境入境、在中国境内停留居留，处以罚款等。”

《条例》第十八条：

“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

《条例》第十九条：

“反外国不当域外管辖涉及反腐败、反垄断、反不正当竞争、出口管制、数据安全、司法协助等相关工作，法律法规另有规定的，依照其规定。

应对外国国家违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制中国公民、组织与第三国（地区）及其公民、组织进行正常的经贸及相关活动的工作，国家另有规定的，依照其规定。”

《条例》将“反域外管辖”从行政监管领域延伸至民事责任领域。企业如因配合外国制裁或监管措施而终止交易或拒绝履约，导致中国交易相对方遭受损失，可能面临直接的赔偿责任。由此，合规风险不仅来源于监管机关，也可能来自市场主体之间的诉讼压力。同时，在严重情形下，亦可能触发刑事责任。

另外，《条例》并非孤立适用，而是与中国现有的出口管制、数据安全及反垄断制度形成联动。企业在实践中需面对的，将是一个多制度叠加的合规环境，而非单一法律规则。

五、中美欧制度比较：从长臂管辖到反制阻断的不同路径

从比较法视角看，《条例》的出台并非孤立制度创新，而是对当前全球主要法域在域外管辖与反制机制之间制度博弈的回应。在这一领域，美国、欧盟与中国分别形成了三种具有代表性的制度路径。

1.美国：以域外管辖为核心的长臂执法模式

美国长期通过经济制裁与出口管制制度，构建了全球范围内最具影响力的域外管辖体系。以美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）制裁体系为代表，美国不仅对本国主体实施监管，还通过“美元结算体系”和“美国连接点”等方式，将监管延伸至非美国主体。在具体制度上，美国的特点主要体现在广泛适用次级制裁（secondary sanctions），即对与被制裁主体发生交易的第三国企业实施制裁风险；通过美国人、美国原产物项、美国技术等连接点，扩大管辖范围等。

2.欧盟：以阻断法规为核心的防御性机制

与美国的进攻性域外管辖不同，欧盟的制度重心在于对抗外国域外法律的影响，其代表性制度为《欧盟阻断法案》（Blocking Statute），即欧盟理事会2271/96号条例。该制度的核心机制包括禁止欧盟主体遵守特定外国域外制裁法律；不承认外国基于相关制裁作出的判决在欧盟境内的效力；允许欧盟企业因遵守外国制裁而遭受损失时提起赔偿请求。

3.中国：多层级反制体系下的综合应对路径

相比美国以域外扩张为核心的长臂管辖模式，以及欧盟以阻断为主的防御性机制，中国在近年来逐步形成的是一套更具体系化特征的综合应对框架。该框架以《中华人民共和国反外国制裁法》为基础，确立对外国歧视性限制措施的反制权；以《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》为核心工具，在企业层面实现对外国不当域外法律效力的阻断；并通过《反外国不当域外管辖条例》进一步引入识别机制、禁执令及恶意实体清单等制度，将原有规则由原则性安排转化为可操作的行政执行体系。

六、对企业合规带来的启示

从《条例》整体制度设计来看，其核心并非单纯提供国家反制工具，而是在企业层面引入了一套具有直接约束力的合规规则体系，尤其是围绕识别、禁止执行、审批例外、责任追究的闭环机制，实质上重塑了企业在跨境业务中的合规逻辑。在此背景下，企业需要从传统以单一法域为导向的合规模式，转向多法域冲突下的综合风险管理。

1.企业应建立针对“域外法律冲突”的识别与评估机制

《条例》第六条确立的识别标准，使企业在面对外国制裁、出口管制或监管要求时，不能再简单以“是否具有法律效力”作为判断依据，而需进一步评估该等措施是否可能被中国认定为“不当域外管辖”。这要求企业在合规体系中引入专门的法律冲突评估环节，对交易背景、连接点以及潜在国家利益影响进行前置分析，从而避免在无意识中触发“禁执令”风险。

2.企业需对内部决策机制进行结构性调整

企业应将“是否执行外国法律要求”上升为法律合规级事项，而非单纯商业决策。《条例》明确规定，一旦相关措施被认定为不当域外管辖，企业原则上不得执行或协助执行。因此，在涉及制裁筛查、客户拒绝、交易终止、资金冻结等敏感事项时，企业应建立由法务或合规部门主导的审查流程，并形成书面决策依据，以确保相关行为具备合规正当性。

3.企业应提前布局审批与沟通机制

《条例》并未采取绝对禁止路径，而是通过审批机制为企业保留一定操作空间。这意味着，在确有必要执行相关外国措施的情况下，企业应具备向主管部门申请并说明理由的能力，包括对业务必要性、风险控制措施以及执行范围进行充分论证。相应地，企业需建立内部信息收集与报告机制，以便在必要时能够迅速响应监管要求。

4.企业应强化对交易对手的持续尽职调查

“恶意实体清单”及其穿透适用规则，要求企业强化对交易对手的持续尽职调查。由于该清单不仅适用于直接主体，还可能扩展至其实际控制或参与设立的组织。企业在合作伙伴筛选、供应链管理及投资决策中，应关注对方是否涉及推动或参与外国域外管辖措施的行为，并将相关风险纳入商业评估框架。同时，针对数据与个人信息提供限制的新增规定，企业亦需结合数据合规要求，审慎处理跨境数据流动问题。

5.企业需审慎设计争议解决机制

在责任层面，《条例》引入民事赔偿机制，使企业面临来自交易相对方的直接诉讼风险。例如，在配合外国制裁措施而终止合同履行的情况下，可能被认定为侵害中国主体合法权益，从而承担赔偿责任。因此，企业在合同设计中应考虑引入制裁条款与法律冲突条款，对责任分配、履约例外及争议解决路径作出明确约定，以降低潜在争议风险。

七、结语

《条例》的出台标志着我国在应对外国域外管辖问题上，已由原则性反对迈入规则化、制度化与可执行的新阶段，其通过完整制度链条，不仅强化了国家层面的应对能力，也将合规义务实质性下沉至企业层面。对于企业而言，跨境经营环境正在发生结构性变化，传统以单一法域为导向的合规思维已难以适应当前复杂的法律冲突格局，未来更需要在多法域规则之间进行精细化平衡与动态管理。在此背景下，企业唯有通过完善内部合规体系、强化风险识别能力并提升与监管机关的沟通与应对能力，方能在不断变化的国际规则体系中实现风险可控与业务的长期稳定发展。

* 律师助理滕履冰对本文亦有贡献。