税务部门近期持续部署纠治“开票经济”。毋庸置疑，这件事方向上并没有争议：该打击的，当然要打击。但是怎么打，需要认真研究、谨慎处理和有效推进。成熟的治理，需要精细的平衡，需要政策引导、执行精准、争议补救的多重体系。

国家税务总局已经充分识别了风险，正面和负面清单也揭示了风险的表象。然而表象总结的核心意义在于总结和引导，却不是执法的依据和基础，精准的打击需要做的，是把虚假交易、空壳经营、票货分离、循环开票这些违法行为进一步在风险引导基础上识别出来，依法处置；与此同时，也要给真实交易、合法经营以及新业态发展留下应有空间，把“开票经济”惯用的手段和方式与“开票经济”的实质性危害区分开，不能把所有与“开票经济”具有相同或类似外观形式的业态不经深究就“一竿子打死”，也不能因为某类业态“可能具有开票经济的风险”就避之不及，或直接禁止“以绝后患”。

这是因为，发票已经成为了我国经济中重要的一环，虽然“以票控税”的制度本身仍然有待进一步的讨论，但不可否认的是，发票作为交易的重要凭证在我国的整体经济管理和税收治理中发挥着重要作用。正是因为如此，“开票经济”的危害巨大；也同样是因为如此，打击的扩大也非常容易对经济本身造成一定的伤害。

一、“开票经济”对经济和税收管理存在明显危害，打击理所应当

“开票经济”的问题，从来不只是几张发票那么简单，根源在于一些地方的发展逻辑出了偏差。发票本是为了服务真实经营；但在某些地方，它们却被异化成了“做数字”的工具。于是，违规返还、空壳招商、循环开票、相互开票之类的做法也就跟着冒了出来。

表面上看，这套玩法确实能把数字做得很好看；但只要稍微往下看一层，就会发现问题并不小。它侵蚀的不是某一个环节，而是整个税收治理和市场秩序的基础：税基被掏空，资源被错配，企业竞争被扭曲，经济数据空心化，税源被不当集中，守规矩的人反而吃亏，真正做产业、做业务、做长期经营的企业，反倒成了被挤压的一方。再往深一点说，这种做法伤害的还不只是税收收入，更是税收法治的公信力。

所以，对“开票经济”进行治理是毫无疑问的。尤其是在建设全国统一大市场、纠治“内卷式”竞争的大背景下，如果仍然允许虚假交易、空壳经营、票货分离长期存在，那就等于默认“劣币”对“良币”的排挤，纵容对税收管理秩序和地方财政平衡的破坏。从这个意义上说，打击“开票经济”并不是为了把市场管死，恰恰相反，是为了给真实交易、真实产业和正常纳税秩序腾出空间。

由此可见，为了真正有效打击“开票经济”，必然需要明确一点——打击“开票经济”的实质是打击以发票为载体的虚假经济。就像增值税发票的管理开始走向实质性地关注交易真实性和对交易链条上国家税款的现实影响一样，打击“开票经济”的核心重点不仅在于规范开票，虽然这也是重要目标，但核心在于对虚假交易的全面遏制，包括各种情形下产生的虚假交易。

二、被卷入“开票经济”讨论的某些业态，并不当然全部属于应予打击的对象

违规招商引资和“开票经济”比较集中的领域，往往有几个共同特征：轻资产、链条长、用票频繁、容易出现空壳主体，地方上还常常伴随返税激励。也正因为如此，网络货运、灵活用工、大宗商品托盘交易这些业态，很容易在治理过程中被一并盯上，加之此类业态在过去的确属于税务风险高发领域，往往被贴上“高风险”的固定标签。

但问题恰恰就在这里，不能因为某些违法行为借用了这些业态的外壳，或者业态中的部分企业利用了此前相对宽松的政策从事违法犯罪活动，就把业态本身推定为属于“开票经济”的范畴。业态是业态，企业违法是违法，即使违法现象普遍存在也不可直接等同。真正该打击的，是虚构交易、伪造链条、异化平台功能的行为；而不是把平台化、链条化的业态直接跟“开票经济”甚至税收违法画等号。毕竟，这些业态的存在总有其商业上的合理性，它们不是只能用来从事发票违法行为或“注水”行为的，大量企业是基于真实的商业需求和业务存在的，即使存在部分企业的违法行为或者可能被违法犯罪分子利用，也不是行业的真实全貌。

以网络货运为例，这种模式之所以能够在市场上存在，是因为它确实回应了中国物流行业长期存在的现实问题：主体小、分布散、组织弱，信息不对称严重，车辆空驶率高，交易成本偏高。在这样的行业结构下，平台整合本来就是提高匹配效率、降低物流成本、改善组织能力的一种现实路径。换句话说，网络货运之所以存在，是因为市场本来就需要它，而且对国家降低物流成本有着重要意义。随着互联网征管模式的加强，包括轨迹管理和支付管理的双重强化已经逐渐促使相关行业走向正轨，事实上，相应的交易存在合规化运行的空间和基础。

灵活用工也是一样。近些年，确实有一些违法主体打着“灵活用工”的旗号，做的却是“灵活开票”的生意，这当然应当严肃处理。但如果因此就把灵活用工整体视为问题模式，也难免有“一刀切”之嫌，且显然与国家保障和鼓励新就业形态的宏观社会政策相违背。一个简单而直接的判断是，在全社会灵活就业人数已达亿级规模的当下，不可能所有的灵活用工平台上都没有真实的用工场景和交易。当然，作为一个新业态，其存在的挑战也是巨大的，包括劳动关系、税收管理、支付管理都有进一步完善的空间。然而，灵活用工在满足基层蓝领群众的就业需要上仍然有不可替代的作用，不能因为个别平台违法，便把所有灵活用工安排都纳入“先怀疑、后审判”的治理逻辑。

三、“误伤”产生的危害可能不亚于“开票经济”本身

实际上，“规则性禁止”和“结果性禁止”一直都是一个制度经济学问题。前者把所有可能导致危害后果的行为或形式一律“先禁止后审查”甚至“只禁止不审查”，在一些特定具有高度危险性的行为规制上，无疑具有正当性基础和高效率的结果。但若规则性禁止产生的负面作用显著超出了效率上节约带来的价值，则其合理性就会显著下降，监管就应当转向对危害结果是否存在、实际危害大小的精准审查，或者说结果性禁止的精准监管，就变得更有必要。其实，这也是近年来税收征管从事前审核逐渐转向事后管理的原因，以此打开经济的活力，用税收征管实现制衡而不是阻止交易。

实践中，在此次打击“开票经济”之前，部分地区对灵活用工平台和网络货运平台普遍采取降低开票额度，甚至将开票额度降为1万元的监管措施，近来相关措施更是存在进一步扩大的趋势，造成对平台运营的实质禁止结果。然而长远来看，失去平台的结果是市场效率的降低，对税务机关而言，也会面临比平台更分散、更隐蔽的虚开发票和隐匿收入；而另一方面，平台上可承接业务的萎缩或平台费用的提升，将可能严重影响零工、个体司机这些基层蓝领群体的收入甚至生计。

又以大宗商品贸易为例。一旦一条漫长交易链条上个别环节的托盘交易被认定为“虚增交易环节”，根据不同地区税务机关的执法实践，基于虚开、虚受发票产生的道道环节进项转出可能对上下游多个环节产生链条式的影响，甚至产生全链条道道环节征税的结果，使得市场交易成本甚至远高于营业税时代。就在这篇文章草就的同时，已有媒体反映，针对“循环开票”等问题的税务检查在某些地方已经使一些重要的大宗金属交易市场出现交割困难、业务暂停。也许相关市场中的确存在虚假交易进行融资或者其他不正常的经济行为，但是直接掐断流动性的方式还是难免容易造成市场的扰动，造成对市场信心的影响。此类要素市场的流动性萎缩或者停摆对全市场的潜在影响是值得审慎评估和预判的。

从另一方面看，刑法的税收征管犯罪法则从形式到实质的变化就可以作为一个重要的借鉴和参考。法释[2024]4号确立了将“骗抵税款目的”和“因抵扣造成国家税款被骗损失”作为虚开增值税专用发票行为罪与非罪的司法审查标准，否定了以往虚开犯罪是“行为犯”“危险犯”的观点，将单纯的“假自营真代理”从骗取出口退税的罪状中删去。这些变化反映的监管理念转变正是对行为的管制应当深入考量相关的目的和结果，尽管这样肯定是更加复杂和困难的。

四、合理区分、精准打击，“以数控税”逐步代替“以票控税”，渐进完善制度体系

一方面，依法治税在任何时候都是原则和基础；另一方面，打击“开票经济”需要从严从快，这两者从来都不是矛盾的。在打击和治理中，一方面从严把握管理口径，另一方面则要在个案处理中合理确认事实，理顺法律关系，再最终决定处理方式和结论。例如，零工平台是否对应有真实的用工场景，个人所得税是否足额扣缴，网络货运平台是否存在事后挂单，是否不当借由地方税收返还政策吸引异地税源，供应链托盘交易在全链条角度是否实质造成了国家税款损失，这些问题都是决定这些风险业态是否应作为“开票经济”被打击的关键因素。越是在治理压力较大的时候，越要坚持这一点。因为法治的价值，不只是“能打”，更在于“打得准、打得稳、打得服”。

特别对于平台经济而言，进一步拥抱技术和数据优势的税收征管模式，通过借力平台企业的数据优势降低精准监管的成本，如同此前国家税务总局在信息收集上的努力一样，更具有合理性。在此基础上，对平台企业，与其一打了之，不如发挥平台企业依法报送从业人员涉税信息的作用，在逐步推进整体合规的基础上对业务和发票采取宽松的管制态度，变事前约束为事后监管。

长远来看，杜绝“开票经济”，除了严格征管外，还应依靠制度的系统性完善，逐步降低对发票的管理性依赖。例如，考虑将零工个人的劳务所得、个体司机的经营所得纳税地点由扣缴义务人、平台所在地转变为实际劳务发生地，从根本上克服利用平台向税收洼地不当集中税源的财政平衡问题。

五、以依法行政为基础，避免“误伤”的着力点在于执法方式与权利保障

依法行政、依法治税，是建设法治政府、推进国家治理现代化的题中应有之义。从经济发展整体要求看，法治化的税收监管是稳定市场预期、增强经营主体信心的基石。放到税收征管领域，经济发展的平衡要求来自于依法治税从而降低企业经营中的不确定性。习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。在打击“开票经济”的过程中做到合理区分、精准打击，正是将习近平法治思想贯彻落实到税收治理实践的具体体现。因此，避免“误伤”不是对打击“开票经济”的稀释，而是对这项工作的法治化升级。这一要求，对应着在实际管理中能够对不同业态、不同交易链条、不同主观状态作出实质区分，既不让违法者逍遥法外，也不让合规者无辜受困。

首先，避免运动式执法，避免在专项治理出现“口径放大”“范围外溢”的情况。这就要求在具体的行政措施和行政处罚中，区分风险信息和最终证据，以事实为依据法律为准绳进行处理；证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。税收大数据、风险模型、行业画像都很重要，但这些工作的功能主要是发现风险，不是直接替代证明。否则，技术治理就容易变成技术先定性、程序再补票，从而导致扩大化处理。

其次，依法采取限制性监管措施，慎用“降低发票额度”的监管手段。基于发票对企业正常经营的重要性，将发票额度降低到极低水平实则等同于限制甚至禁止企业经营，其对企业的杀伤力不亚于市监部门吊销营业执照。无论将其法律性质理解为行政许可的撤销还是处罚（我们将另文讨论），其对正常经济活动产生的重大影响都是不可否认的。正因如此，从依法行政的角度，降低发票额度应当适用与行政处罚等同的严格法律程序和对事实证据的严格要求，不能仅以潜在风险为由限制发票，并应赋予纳税人充分陈述申辩权利。

再次，应当充分鼓励税企沟通，允许和鼓励企业采用多种法律方式提出意见和解决争议。税企之间并不是天然对立关系，在发票管理中，有大量的争议并非产生于恶意违法，主要是企业自身合规能力的限制以及过往经验和水平不足，或者双方对交易实质理解不同、对政策适用边界认识不同、对证据充分性把握不同，这些原本都能够通过有效沟通解决。通过有效沟通、复议、诉讼等法定程序解决分歧，本身就是法治的应有之义。

在当前的经济形势下，保持经济活力，避免因过度监管抑制正常经营尤为重要。在打击“开票经济”势在必行而且正当其时的情况下，就更加需要在法治框架下守住边界，才能让真实交易、合法经营和新业态发展获得应有的空间。例如，税务总局近期发布的纳税人合规开具发票正负面清单，表现出了很好的政策导向。它通过条目化方式为纳税人划定“标准线”和“警戒线”，有助于统一预期、降低违规风险、提升合规意识。但也应当认清其法律属性：这是合规引导工具，而不是执法依据，更不对应处罚措施。换言之，清单可以帮助识别问题、提示风险、统一口径，但如果要对具体企业作出处理，仍然必须回到法律、行政法规、规章以及经查证属实的案件事实本身。

结语

归根到底，打击“开票经济”是一场必须打的仗，但这场仗打得越深入，越需要法治定力。最好的治理结果，是该开的票能安心开，不该开的票开不出来或者承担了严重的法律后果；打击“开票经济”，使违法者被出清，为合规者留下更纯粹的空间，使得税务处理真正从发票的单一思考中跳脱出来，走向更加专业、全面和综合的管理体系，这是我们对税收征管不断进步的一点期待。