引言

据商务部的统计¹，截至2025年底，中国在境外设立企业超过5万家，遍布于190个国家和地区，对外投资存量连续9年保持世界前三。自2015年中国对外投资金额（1,456.7亿美元）首次超过同期实际使用外资金额（1,356亿美元）以来²，历经十载，中国已完成从“吸引外资的大国”到“对外投资的大国”的转换，中国企业则“不是已经出海，就是在出海的路上”，已进入出海的“深水区”。

现行的中国境外投资主要监管制度已多年未调整³，分散于不同部委制定的部门规章之中，并且仅涵盖企业的境外投资行为，已不能完全匹配中国作为对外投资大国的国际地位，亦不能完全满足应对、管控地缘政治风险的现实需求。 

在这样的背景下，国务院近日颁布了《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，“《对外投资规定》”）。《对外投资规定》自2026年7月1日起施行，是中国首次以行政法规的形式对境外投资做出综合性规定，在立法层级、覆盖主体、规则内容和责任设计上均有实质性调整，亦为地缘政治博弈提供了制度工具箱，标志着中国境外投资即将进入全方位监管的2.0时代。

结合多年服务中国企业出海的实务经验，我们以十问十答的形式，系统梳理《对外投资规定》中投资者可能关注的核心内容，为投资者提供实务指引。

一、什么样的“出海”行为属于监管2.0时代的境外投资？

《对外投资规定》从投资主体和投资方式两个维度对境外投资进行了界定，将现行境外投资监管制度未明确的“盲区”纳入监管。

就投资主体而言，《对外投资规定》中所称的“投资者”，包括中国境内的企业、其他组织和居民个人。而现行中国境外投资主要监管制度的监管对象仅限于境内企业：发改委于2017年发布的《企业境外投资管理办法》（“发改委《管理办法》”），以及商务部于2014年发布的《境外投资管理办法》（“商务部《管理办法》”）均明确其适用对象为境内企业，即不包括境内个人实施的境外投资行为。由此导致，境内自然人希望直接以个人名义进行境外投资时，长期无“法”可依，不能办理境外投资的相关核准或备案（根据37号文办理的外汇登记只适用于非常有限的场景，不属于严格意义上的境外投资），只能通过“曲线救国”的方式实现其投资目的。但《对外投资规定》未明确居民个人实施境外投资的具体管理办法，仅授权发改委作为投资主管部门与商务部制定相关规定4。考虑到《对外投资规定》实施在即，有理由相信主管部门会对仅适用于境内企业的现行境外投资监管规定进行调整或尽快发布针对居民个人境外投资的相关规定。

就投资方式而言，《对外投资规定》所称的境外投资与发改委《管理办法》的规定基本一致，投资者获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动，不论是通过投入资产、权益抑或通过提供融资、担保等方式实现，均属于《对外投资规定》下的境外投资。相关投资行为既包括直接投资也包括间接投资。换言之，《对外投资规定》将所有中国投资者的跨境投资活动纳入全口径的统一监管视野，相关投资活动均需遵守《对外投资规定》中的各项规定。

值得一提的是，由于特殊的制度安排，香港、澳门、台湾地区在境外投资的语境中，属于“境外”，对于中国投资者在这些地区的投资，亦参照《对外投资规定》进行监管。

简单一句话提示：中国境内企业、其他组织和居民个人的境外投资行为，比如单独或与他人合资设立企业（不论是控股平台、销售企业或生产型企业）、收购境外企业股权（不论是多少股权还是少数股权）、收购境外企业的资产、对已投资企业的增资，均属于监管2.0时代的境外投资。

二、哪些投资属于禁止类和限制类的境外投资？

与中国对外国投资者来华投资的监管框架类似，境外投资亦将采用负面清单监管模式，即对禁止类、限制类的投资采用区别于一般投资的特殊监管方式。

《对外投资规定》中明确授权有关部门根据中国经济、社会发展的自身需求并考虑有关国家的投资环境变化和风险程度，制定相关政策，明确鼓励、限制和禁止的境外投资。限制、禁止类的境外投资负面清单尚未出台，目前唯一可以参考的是2017年国务院办公厅转发的发改委、商务部、人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向指导意见》的通知（“《境外投资方向指导意见》”）。

《境外投资方向指导意见》中，禁止类的境外投资包括五类，主要包括涉及未经批准的军事工业核心技术和产品输出的境外投资以及运用禁止出口的技术、工艺、产品的境外投资。该规定设置了兜底条款，将“其他危害或可能危害国家利益和国家安全的境外投资”亦列入禁止类清单。限制类的境外投资同样包括五类，其中需要主管部门核准的三类投资包括：（1）赴与中国未建交、发生战乱的敏感国家和地区开展境外投资；（2）房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资；以及（3）在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台等。

《境外投资方向指导意见》已出台多年，其中内容显然需要根据地缘政治博弈的需求进行调整。在调整方向上，美国的反向CFIUS监管政策某种意义上具有一定的参考价值5。可以预见的是，限制类的投资清单会扩容，可能会包括诸如人工智能、量子信息技术等硬科技行业内的某些细分领域。

简单一句话提示：中国对限制和禁止类的境外投资进行分类监管，但相关清单有待更新。如属于禁止类，则不得进行境外投资；如属于限制类，则相关投资须获得主管部门的事先核准。

三、境外投资需要获得哪些审批？

《对外投资规定》并未重构现行境外投资核准、备案、登记手续的办理路径，而是通过上位法对已经长期施行的监管措施予以确认。具体而言，《对外投资规定》明确，投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理。

现行监管体系下，中国企业境外投资审批（即通常所说的ODI审批）包括：发改部门根据发改委《管理办法》实施的境外投资项目的核准、备案；商务部门根据商务部《管理办法》实施的中国境内企业取得境外非金融企业权益的核准、备案；外汇管理部门依据外汇相关规定对资金出境实施登记管理。国家和省级发改部门、商务部门根据投资主体（中央企业或地方企业）、相关项目和投资是否属于敏感类以及投资金额（是否超过3亿美元）等事项就相关申请给予核准或备案。

相较于现行监管体系，《对外投资规定》扩充了相关主管部门在投资者不遵守相关核准、备案手续时的行政处罚权，相关主管部门不仅可以责令投资者予以改正，还可以处以投资额一定比例的罚款（1‰-10‰，取决于不同的违规情形），并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以2-5万元的罚款。相关规定无疑提高了违反境外投资审批监管的违规成本，依法取得境外投资审批也应成为中国投资者境外投资的基本底线。

但值得说明的是，《对外投资规定》建立了全方位的监管体系，除了狭义上的境外投资常规审批外，中国投资者在进行境外投资时还需考虑相关投资是否触发境外投资国家安全审查、是否涉及受监管的技术或货物的出口以及是否涉及数据跨境等问题。

简单一句话提示：除非相关主管部门对现行境外投资审批制度进行细节性调整，否则，现行的三部门共同实施的境外投资核准、备案、登记办理路径依然适用，但需要同时考虑境外投资国家安全审查、技术/货物出口和数据跨境的维度。

四、在什么情况下会触发境外投资安全审查？

在现行监管框架下，国家利益、国家安全是发改部门依据发改委《管理办法》进行境外投资项目审核的重要考量因素。《对外投资规定》提及境外投资安全审查制度时所用的措辞为“健全”，即暗含完善现有制度之义，但确实是首次以行政法规的形式明确确立境外投资安全审查制度。遗憾的是，《对外投资规定》关于境外投资安全审查制度的描述依然是粗线条的，并不能为投资者评估是否可能触发境外投资安全审查要求提供切实依据。

根据《对外投资规定》，境外投资安全审查采用联席机制，由发改委、商务部牵头并会同国务院其他部门进行安全审查。其审查对象既包括新的投资行为，也包括投资退出行为。虽然缺乏具体细则，但考虑到主管部门的层级并参考《外商投资安全审查办法》，境外投资安全审查很有可能是独立于现行境外投资审批的一套体系。此外，虽然境外投资安全审查的范围有待主管部门予以明确，但可以预见的是，大部分的境外投资预计并不会触发境外投资安全审查，而涉及人工智能行业、涉及敏感技术的或大量敏感数据跨境的境外投资可能会落入境外投资安全审查的范畴。

违反境外投资安全审查的规定，主管部门除责令相关企业改正、处以罚款外，对于已经投资的，可以责令其停止相关投资活动并限期处分股份、资产。

简单一句话提示：境外投资安全审查的范围尚不明确，有待相关部门出台具体细则。但可以预测的是，大部分常规领域的境外投资预计不会触发境外投资安全审查；而人工智能行业的、涉及敏感技术的或大量敏感数据跨境的境外投资很有可能属于境外投资安全审查的范畴。

五、对外投资涉及货物、技术出口或数据跨境怎么办？

近年来，中国投资者出海规模持续扩大，绿地投资、技术合作、人员派遣等成为常态，不可避免会涉及货物、技术出口和数据跨境流动。但货物、技术的出口管制以及数据跨境流动并非新的议题，中国早已建立相关监管制度。具体而言，商务部会同其他部门动态更新禁止、限制出口的货物、技术目录并负责相关限制出口的货物和技术的许可事项，国家网信办等数据监管部门负责数据的跨境传输事项。

《对外投资规定》将出口管制与数据跨境合规义务明确、系统地嵌入对外投资监管体系，其核心意义在于强调境外投资的场景下系统性合规的重要性，明确以境外投资的方式通过人员、技术指导、培训等方式转移受出口管制的物项、技术或重要数据同样构成被禁止或须经许可的行为，倒逼企业建立全链条的境外投资内部合规管控机制。

基于上述框架，中国投资者在境外投资的全流程均需特别关注出口管制和数据跨境的合规风险。举例而言，在投资前投资者应分类甄别，系统梳理拟投入的货物、设备、技术、软件以及相关数据，判断是否属于禁止或限制出口物项，同时判断数据是否构成重要数据、是否需要通过安全评估或履行其他数据出境义务；在投资过程中，投资者要严控人员跨境流动中的合规风险，赴境外提供安装调试、技术指导、联合开发、组织培训等人员活动，极易构成管制技术或限制出口数据的实质性转移，应事前建立项目筛查与审批机制，禁止携带未获许可的技术资料和数据载体，对必须进行的知识传递应限定在已经合规许可的范围，并留存过程记录等。

简单一句话提示：投资者开展境外投资需建立全流程的系统性合规体系，在投资的各个阶段均应关注出口管制和数据跨境的合规评估和风险防范。

六、过渡期如何处理？

《对外投资规定》自2026年7月1日起施行，从发布到实施仅有一个月的过渡期。虽然根据法不溯及既往的原则，通常情况下《对外投资规定》并不适用于其生效之前已经进行的投资。但考虑到境外投资交易和境外投资审批通常所需的时间较长，如何界定相关投资是否应适用《对外投资规定》的规定，尤其是其中规定的相关罚则？举例而言，对于《对外投资规定》生效时已经完成境外投资审批、但尚未进行交割的投资交易而言，如存在不合规情形，是适用现行的部门规章级别的境外投资监管规定，还是《对外投资规定》中的新罚则？如果《对外投资规定》生效时已提交境外投资审批申请但尚未获得相关备案、核准或登记，抑或获得了商务部门的境外投资证书但尚未完成发改部门的备案，是否适用《对外投资规定》？

《对外投资规定》并未明确规定过渡期的处理原则。但考虑到境外投资的主管部门并未发生变化，大概率其在实践中会遵循常用的“新老划断”原则，并结合个案情况确定过渡期内《对外投资规定》的具体适用问题。建议投资者就个案情况与相关主管部门进行沟通、确认。

简单一句话提示：《对外投资规定》未明确过渡期的处理原则。考虑到个案情况、阶段不同，建议针对具体的个案与相关主管部门进行沟通、确认《对外投资规定》的具体适用问题。

七、监管2.0时代，出海之初需要进行哪些评估？

与《对外投资规定》建立的全方位监管相对应，投资者在出海之初亦应完成全面的境外投资合规评估，从而确保其投资行为符合境外投资监管要求。合规评估至少包括以下四个方面：

第一，境外投资方向评估：对照未来出台的境外投资负面清单，分析、确认意向境外投资是否属于境外投资的禁止或限制类的范畴；如属于限制类的投资，则需要获得有关主管部门核准；

第二，安全审查评估：基于未来出台的境外投资安全审查制度，对意向境外投资是否触发安全审查进行评估，并在必要时与主管部门进行预沟通，了解审查关注点和申报路径；

第三，境外投资审批路径评估：如上所述，取决于意向境外投资的情况，境外投资的主管部门层级和审批方式（核准或备案）存在一定差别。投资者需基于届时的境外投资审批制度评估意向境外投资所需的审批流程，并根据具体的审批要求准备相应的申请资料；

第四，出口管制与数据合规评估：对照物项、技术管控目录和数据跨境要求，评估意向境外投资是否涉及禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据，是否涉及跨境派遣技术人员、跨境技术指导、跨境培训等间接转移方式，并根据评估情况确定是否需要获得出口许可或相关审批。

简单一句话提示：在境外投资全方位监管时代，投资者在出海之初应完成全面的境外投资合规评估，包括境外投资方向评估、安全审查评估、审批路径评估以及出口管制与数据合规评估，从而确保其投资行为符合境外投资监管要求。

八、监管2.0时代，境外投资交易文件中必要的额外考量有哪些？

境外投资交易文件不是商业条款的简单罗列，而是明确交易各方权利义务、进行风险分配的核心工具。在境外投资监管2.0时代，建议中国投资者特别关注交易文件中的以下几类条款：

第一，先决条件：投资者应将完成《对外投资规定》项下的各项核准、许可、备案、登记等审批事项作为交割前提，并为各项审批预留充足的时间，而不仅仅列举传统的发改委备案、商务部备案、外汇登记三项；

第二，交易退出权：如实施或继续交易将导致中国投资者违反境外投资监管规定（对方或其实际控制人因中国反制措施被列入管制清单或者交易涉及受控技术或物项），或者交易的中国境外投资合规成本（如获得某项审批需要满足的条件过于苛刻）过高，致使交易目的难以实现，投资者有权选择退出交易并终止合同；

第三，技术支持与合作：如作为交易的一部分，中国投资者需就投资的境外企业提供技术支持或与该境外企业建立技术合作关系，需明确相关安排应遵守中国技术出口监管、跨境数据传输的要求；

第四，争议解决条款：境外投资交易中交易文件的管辖法律通常不是中国法律，但考虑到仲裁条款（争议解决的方式通常为国际仲裁）的独立性和各方自治原则，建议明确仲裁证据披露不违反中国法律法规的规定（详见下文第九问的分析），以避免未来出现争议时陷入两难境地（即不提交证据违反仲裁程序法或仲裁规则，提交证据则违反中国法律）。

简单一句话提示：境外投资交易文件是明确交易各方权利义务、进行风险分配的核心工具；在境外投资监管2.0时代，投资者至少应当额外关注交易先决条件、交易退出权、技术支持与合作、争议解决等条款，使之全面反映《对外投资规定》中的要求。

九、如果涉及投资纠纷怎么办？

《对外投资规定》鼓励投资者通过协商、调解、仲裁、诉讼等多种方式化解对外投资有关矛盾纠纷。从争议解决方式来看，由于具有可定制性，国际仲裁是中国投资者出海的首选。与东道国法院诉讼相比，国际仲裁具有中立性、可执行性和保密性等优势。建议根据项目特点，选择由主流国际仲裁机构管理的、在中立国家或地区进行的仲裁解决纠纷。

值得强调的是，《对外投资规定》明确要求，中国境内组织、个人参与对外投资相关仲裁、诉讼或者受到境外司法、执法机构调查，需要向境外提供证据或者相关材料的，应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等法律法规。依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。这意味着，中国企业在境外诉讼或仲裁等争议解决程序中，需要评估中国法下的义务和限制，避免出现违反中国法律规定在境外争议解决程序中提交证据的情况。

简单一句话提示：中国企业在境外投资争议解决程序中，需要评估中国法下关于向境外提供证据或相关材料的义务和限制，避免出现违反中国法律规定的情形。

十、反制措施如何维护中国投资者的合法权益？

中国企业的境外投资并非一帆风顺，不可避免地受到地缘政治博弈的影响。诸如字节跳动被美国政府强制要求剥离Tiktok业务、闻泰科技的荷兰子公司安世半导体被强制接管、中国矿企在投资某些国家的关键矿产企业股权时因其中国背景未获得交易审批等，致使中国企业的投资权益遭受较大损失。《对外投资规定》基于对等原则，构建了三层对外投资保护机制，为中国投资者海外权益保护提供了制度化的工具箱。

第一层是投资壁垒调查制度。投资者在目的国遭遇与贸易有关的投资壁垒或其他投资经营障碍的，商务部可以牵头组织开展调查，并与国务院有关部门根据调查结果采取调整有关国别投资政策，禁止或限制有关货物、技术进出口或国际服务贸易等措施。

第二层是反外国制裁措施。如任何国家（地区）违反在投资经营等方面对中国采取歧视性禁止、限制或其他类似措施的，中国政府可以根据实际情况采取相应措施，包括将参与制定、决定、实施有关措施的组织、个人列入反制清单。

第三层是针对外国组织、个人的限制措施。如外国组织、个人危害中国国家主权、安全、发展利益，违反正常市场交易原则中断与中国企业的正常交易，或对投资者采取歧视性措施的，国务院有关部门可对其采取禁止或限制在中国境内投资、限制入境、限制交易合作等措施。

上述措施是中国首次以行政法规形式将对外投资中的反制机制制度化。但需要特别提醒的是，上述措施是"保护性、防御性措施"，不影响企业依法自主解决商业纠纷。

简单一句话提示：《对外投资规定》基于对等原则，构建了三层对外投资保护机制，包括投资壁垒调查制度、反外国制裁措施等，为中国投资者海外权益保护提供了制度化的工具箱。

结语

《对外投资的规定》的出台，既延续了既往的境外投资监管经验，又回应了百年变局下中国企业出海面临的新挑战，标志着中国境外投资监管从以部门规章为主的分头管理模式，升级为以行政法规为统领的全方位监管体系。这一转变的核心特征可以概括为：监管范围更广（首次将个人纳入）、合规维度更多（新增安全审查、强化技术出口和数据跨境）、法律责任更重（财产性处罚、资格限制、个人追责三管齐下）、保护机制更全（投资壁垒调查、反制措施制度化）。

对投资者而言，了解中国境外投资监管规则并遵守规则是出海行稳致远的不二法门。建议投资者根据自身情况建立全方位的境外投资合规体系，将安全审查、物项和技术出口管制、数据合规等维度纳入项目论证阶段的评估，并在交易文件中为合规事项预留充分的条款安排。

注释文献：

1.https://www.gov.cn/lianbo/202601/content_7055840.htm。

2.https://news.cctv.com/2016/09/23/ARTILswG1AXrc2JbIjiePsHr160923.shtml。

3.发改委的《企业境外投资管理办法》于2017年发布，商务部的《境外投资管理办法》于2014年发布。

4.《对外投资规定》第33条仅授权制定居民个人对外投资管理办法，未提及“其他组织”，不排除将针对其他组织采用与境内企业同样的监管方式。

5.反向CFIUS制度下，美国主体投资中国（包括香港特别行政区、澳门特别行政区）人工智能、半导体和微电子、量子信息技术三大关键行业会受到限制。