2026年6月29日，最高人民法院公布《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，以下简称“建工解释二”），自2026年6月30日起施行。全文二十三条，篇幅不长，但对建筑市场各方主体的影响不小。

这次修订的主线，是从“看身份”回到“看合同”。2004年建工解释一为保障农民工工资，创设了“实际施工人”概念，允许其突破合同相对性，直接向发包人主张工程款。这一制度在实践中逐渐被滥用，滋生了多层转包、挂靠套利等乱象。建工解释二不再使用“实际施工人”的统一称谓，而是将相关主体细分为“借用资质的单位或者个人”“接受转包的单位或者个人”“接受违法分包的单位或者个人”，分别规范，并重新确立了合同相对性原则。

规则调整之后，工程链条上各方主体的诉讼地位随之变化。以下依次梳理发包人、承包人、转包人／违法分包人、分包人、实际施工人、出借资质企业、材料供应商与设备出租人、工程价款债权受让人等主体的权利义务，以及发生纠纷时如何起诉、被诉时如何抗辩。

一、发包人

核心变化

对发包人而言，建工解释二总体上是利好。最重要的一点是，末端施工主体原则上不能再直接向发包人主张权利：接受转包、接受违法分包的单位或者个人，只能向与其有合同关系的承包人主张折价补偿款；向没有合同关系的发包人主张付款或者赔偿的，人民法院不予支持（第六条）。发包人过去“款已付总包、末端仍来起诉”的被动局面因此得到缓解。

但有两个例外情形需要重点防范，这也是实务中的抗辩要点。

抗辩要点

签约时是否明知挂靠。发包人在订立合同时知道或者应当知道对方系借用资质施工的，挂靠人可以直接向发包人主张折价补偿款，人民法院还会将出借资质的建筑企业追加为第三人（第四条）。这里的判断时点是“订立合同时”，而非施工过程中。发包人抗辩的关键，在于证明签约时确不知情、也无合理理由知晓挂靠事实。

代位权是否成立。施工主体虽不能直接起诉发包人，但可以承包人怠于向发包人主张到期工程款为由，代位追索（第七条）。发包人可从承包人对其债权是否真实、是否到期、金额是否确定入手抗辩。在工程款尚未结算、债权数额尚不确定时，代位权难以成立。

实务提示

拟以审计结果结算并据此压价的，必须在合同中明确约定“以审计或财政评审结论确定工程价款”。未作约定的，事后再要求按审计结果定价，人民法院不予支持（第十三条第三款）。

即便有此约定，若审计非因承包人原因、超出合同约定期限（未约定的，最长不超过承包人提交竣工结算文件之日起一年）仍未出具，承包人有权申请工程造价司法鉴定，“以审代结、久审不决”的做法难再奏效。

主张由承包人承担质量修复费用的，应先通知承包人修复；未经通知即请求判令承包人先行支付修复费用的，人民法院不予支持（第十六条）。

合同解除后，发包人有权请求承包人移交施工现场、施工资料，宜及时行使（第十五条）。

二、承包人（施工总承包）

应承担的义务

将工程转包或者违法分包的，接受方参照转包、分包合同向承包人主张折价补偿款，工程质量合格的，承包人应予支付（第六条）。转包、违法分包本身并不免除承包人对下游的付款义务。

农民工工资是刚性约束。农民工可将建设单位、施工总承包单位、分包单位列为共同被告，请求总包先行清偿欠薪（第八条）。该通道独立于工程款的合同相对性，不受影响。

可主张的权利

固定价格合同的价格风险原则上由承包人承担。以工期内人工费、主要材料价格发生重大变化为由请求调价的，人民法院原则上不予支持，但合同另有约定或者符合情势变更要件的除外（第九条）。承包人的防线在缔约阶段，应在合同中约定明确的调价机制。

固定总价合同中途解除的，已完工部分按“比例法”结算。参照工程所在地建设主管部门的计价标准，确定已施工工程占全部工程的比例，再乘以合同约定的固定总价（第十条）。为此，施工过程中的工程量签证、隐蔽工程记录、现场影像、分部分项图纸等应完整留存，否则将面临举证不利、鉴定不能的后果。

工程价款优先受偿权规则更为清晰（第十七至二十一条）。请求确认优先受偿权的，人民法院应在判决主文中载明可优先受偿的工程款金额及对应工程（第十七条第一款），便于后续执行与破产程序操作。但因发包人原因造成的停工、窝工损失，不属于优先受偿权范围（第十七条第二款），此类损失可另案主张。

注意行使期限的起算点。因工期顺延等客观原因协商变更付款日期的，自变更后的应付款之日起算；合同未约定付款日、但结算协议中明确约定的，自结算协议约定之日起算（第二十一条）。承包人应留意该起算点，避免超过十八个月的行权期限。

三、分包人

分包人的法律地位，需区分合法分包与违法分包，二者待遇不同。

合法分包

合法的专业分包、劳务分包，具备相应资质、有合同依据，按合同履行即可。向总包主张分包款，走正常的合同履行与违约救济路径，无特别障碍。

接受违法分包的一方

其权利义务与末端实际施工人基本一致：

起诉对象限于合同相对方。只能向与其有合同关系的承包人（即违法分包人）主张折价补偿款，不能越过其直接起诉发包人（第六条）。前提是工程质量合格；合同虽无效，但质量合格的，可参照合同约定的价款金额、计价方式、支付时间、调整方法、结算方法折价补偿（第十一条）。

向发包人主张的两条路径。一是提起代位权诉讼，需同时具备“自身对违法分包人有合法到期债权、违法分包人对发包人有到期工程款、违法分包人怠于主张”三项条件（第七条）；二是取得违法分包人配合签署的债权转让协议，成为新债权人后直接向发包人主张。两条路径均依赖上游配合与债权真实。

实务提示。既然维权只能指向合同相对方，签约前应充分核查上家的资质与实际履约、支付能力，避免与仅出借资质、缺乏支付能力的空壳主体签约，否则即便胜诉也可能难以执行到位。同时应在合同中明确结算方式与付款期限，以保全上述两条路径的适用基础。

四、转包人／违法分包人

转包人是将自己承包的工程转包出去的承包人，违法分包人是将工程违法分包出去的主体。二者往往本身即为总包或上游分包，兼具“被下游追索”与“向发包人追偿”的双重身份。

被诉时（下游主张付款）

接受转包、接受违法分包的一方参照转包、分包合同请求支付折价补偿款的，只要工程质量合格，转包人／违法分包人即应支付（第六条）。合同虽无效，但付款义务不因此免除。

可争取的抗辩空间主要在质量与工程量：以工程质量不合格，或已完工程量、计价依据不足为由，对折价补偿的数额提出异议。

起诉时（向发包人追偿）

转包人／违法分包人对发包人享有的到期工程款，仍可依合同相对性正常主张。

需注意，下游主体可能以其“怠于向发包人行使到期债权”为由提起代位权诉讼（第七条）。为避免被代位、丧失主动，宜及时向发包人主张并留痕。

风险提示

转包、违法分包行为可能被人民法院移送建设主管部门，涉嫌犯罪的移送侦查机关（第二十二条），诉讼中应一并评估此项风险。

五、实际施工人（挂靠人、接受转包/违法分包人）

建工解释二施行前，实际施工人向发包人主张权利有三条路径：直接起诉、代位权诉讼、债权转让。施行后，直接起诉的主通道基本关闭，其余路径的适用空间也有限，须审慎选择。

挂靠人

两项现实基础。其一，挂靠协议一律无效，出借资质方主张的管理费、资质使用费，人民法院不予支持（第三条第一款）。其二，维权对象是被挂靠企业而非发包人：工程质量合格的，挂靠人可参照双方内部付款约定，向被挂靠企业主张折价补偿款，且即便被挂靠企业尚未从发包人处收到工程款，也应先行支付（第三条第二款）。此项规则对挂靠人是保护，对被挂靠企业则构成兜底付款责任。

直接起诉发包人的唯一情形。仅限于能够证明发包人在签约时即明知或应知挂靠事实（第四条）。此项举证难度较大，需提供签约阶段的会议纪要、往来函件、发包人直接向挂靠人付款的凭证等直接证据；仅能证明施工过程中发包人才知晓的，不足以支撑。提起此类诉讼前，应先评估证据是否充分，否则宜转向被挂靠企业主张。

接受转包、接受违法分包的单位或者个人

维权逻辑与上述一致：向合同相对方（转包人、违法分包人）主张折价补偿款为主通道（第六条），向发包人则需借助代位权（第七条）或债权转让实现。

可行路径归纳

主路径：向合同相对方——被挂靠企业、转包人、违法分包人——主张折价补偿款。此路径最为稳妥，前提是工程质量合格、内部付款约定明确。

辅助路径：向发包人代位求偿，或受让上游对发包人的债权后直接主张。此路径成立与否，取决于上游对发包人的债权是否真实、到期、确定，以及上游是否配合。

实务提示

合作前务必签订书面协议，明确付款节点、结算方式、管理费或税费扣除标准。缺乏书面的到期债权约定，代位权诉讼可能因债权不确定而被驳回。

六、出借资质企业（被挂靠人）

出借资质、允许他人以本企业名义承揽工程的建筑企业，是本次修订中责任明显加重的一方，值得单独重视。

须承担的责任

出借资质、挂靠协议一律无效，企业主张的资质借用费、管理费、使用费，人民法院不予支持（第三条第一款）。指望通过诉讼收回管理费的路径已被封闭。

对挂靠人承担兜底付款责任：工程质量合格的，挂靠人可参照内部付款约定请求折价补偿款，即便企业尚未从发包人处收到工程款，也应先行支付（第三条第二款）。

对外交易可能被表见代理穿透：挂靠人以本企业名义采购建材、租赁设备的，符合表见代理的，由本企业向相对人承担民事责任（第五条）。

抗辩与追偿要点

面对挂靠人主张，可就工程质量是否合格、内部付款约定的真实性及是否到期提出抗辩，压缩折价补偿的范围与时点。

面对材料商、出租人主张，可从是否构成表见代理入手抗辩，即相对人是否善意、有无理由相信挂靠人享有代理权。企业自身管理越规范、对外授权越清晰，越有利于切断表见代理。

先行付款后，可另行向发包人、挂靠人追偿，但此为独立之诉，需自行举证债权基础。

根本之策

出借资质的法律与经济风险已大于收益，规范经营、拒绝挂靠才是防控根本。确有合作需要的，应签订清晰书面协议，明确付款、税费与管理边界，并加强对外用章与授权管理。

七、材料供应商／设备出租人

作为工程链条上的交易第三方，材料供应商、设备出租人在新规下获得更明确的保护。

维权路径

挂靠人以被挂靠企业名义采购建材、建筑构配件和设备、租赁设备的，供应商、出租人请求该建筑施工企业承担责任，符合表见代理的，人民法院予以支持（第五条）。其无需穿透识别挂靠关系，即可向名义上的施工企业主张权利。

举证要点

应保存能够体现“以施工企业名义交易”的证据，如加盖企业印章的采购、租赁合同，企业名义的收货、结算单据，以及付款往来记录，用以支撑表见代理的成立。

第五条仅限于采购建材、构配件、设备与租赁设备两类交易，借款、款项确认等情形不在其列，交易性质应予甄别。

八、工程价款债权受让人

金融机构、资产管理公司等受让工程价款债权后，能否一并取得优先受偿权，新规采“综合审查”而非“一刀切”。

权利与审查要素

受让人就建设工程折价或者拍卖价款主张优先受偿的，人民法院综合工程是否竣工验收合格、工程价款是否结算、债权转让合同是否有效、受让人是否已支付合理转让款等因素裁判（第十九条）。

优先受偿权行使期限一般为自应当给付工程价款之日起十八个月，受让不改变该期限的起算，应予留意。

尽调与风控要点

受让前完成四项核验：竣工验收备案文件、结算协议或审计报告、债权转让合同、转让款支付凭证。

债权转让合同中宜设兜底条款，约定受让人无法取得优先受偿权时由原承包人补足差额；同时防范对方以明显不合理低价折价、虚构优先受偿权损害其他债权人（第十八条、第十九条）。

九、各方均需关注的共通规则

以下规则不专属于某一方，但各方均可能涉及，一并提示。

农民工工资为独立保护通道。无论工程款层面的合同相对性如何调整，农民工均可直接起诉建设单位、施工总承包单位、分包单位，请求先行垫付或清偿欠薪（第八条）。发包人、总包不因将款项支付至上一层而免除责任，欠薪向上追索的链条始终存在。

合同无效不等于无偿施工。合同因未招标、挂靠、违法分包等原因无效的，只要工程质量合格，折价补偿仍应支付；当事人就折价补偿达成的结算协议，人民法院优先按协议执行（第十二条）。以“合同无效”为由拒付，难以获得支持。

质保金与退场规则明确。合同解除的，质量保证金以承包人应得工程价款为基数计算，返还期限自承包人退场之日起算（第十四条）；退场前担心证据灭失的，应及时申请证据保全（第十五条）。

人民法院负有主动移送义务。审理中发现违法发包、转包、违法分包、资质借用或者严重质量问题的，人民法院“应当”通报、移送建设主管部门，涉嫌犯罪的移送侦查机关（第二十二条）。此处用“应当”而非“可以”，意味着违法行为一旦在民事诉讼中暴露，很可能引发后续行政乃至刑事处理，当事人在选择诉讼策略时应一并评估此项风险。

新旧衔接以受理时间为准。建工解释二施行后新受理的一审案件适用新规（第二十三条）。已在审、进入二审或再审的案件原则上不直接适用，但新规体现的裁判立场，对同类问题仍具参考价值。

十、各方起诉与抗辩要点速查表

农民工工资单列一条独立通道：农民工可直接起诉建设单位、施工总承包单位、分包单位，请求先行垫付或清偿欠薪，不受工程款合同相对性限制（第八条）。

结语

建工解释二调整的不只是若干条文，而是各方在建筑市场中的行为逻辑。依赖借用资质收取管理费、层层转包后再“事后突破合同相对性”兜底的模式，生存空间被大幅压缩；具备资质、实力与规范合同管理能力的主体，则获得更稳定的预期。

对各方而言，当前应做的工作较为具体：对照新规，重新审视在履合同与在诉案件，补足合同条款、固定关键证据、调整诉讼策略。新规已经施行，及早适应，方能把握主动。