本文首次发表于第二十届中韩税法论坛（2026年8月22日，北京）

重组税收问题（包括破产重整中的重组交易涉税问题）一直被视为税收征管问题中的明珠，原因就是重组本身往往是由复杂的交易体系构成，相关的交易在各个国家都作为特殊的税收管理规定存在，也往往会给予特殊的税务处理。也正因为如此，重组中的反避税问题就是一个值得反复思考探究的问题。

国家税务总局近日发布的《关于企业重组业务所得税处理有关征管问题的公告》（国家税务总局公告2026年第13号，以下简称“13号公告”），将合并、分立业务的股东“一致性”门槛从“全体一致”放宽至“合计持股超过50%”，同时对持股5%以上及前十大居民企业股东施加了“全部一致+12个月锁定”的双重约束。这一“松紧结合”的制度安排，也在一定程度上体现了反避税的精细化制度要求。本文即以此为线索，尝试对重组中的反避税问题作一次体系化的梳理。

一、重组中的反避税问题分类

重组交易横跨企业所得税、个人所得税、增值税、土地增值税、契税、印花税等多个税种，涉及主体众多、交易结构层层嵌套。相应地，可能触发的反避税规则也并非“一根线”，而是“一张网”。粗略而言，可以将其分为以下四类。

（一）法律规定的反避税：合理商业目的要求和检视

在重组规则中，对于适用特殊性重组的交易，往往都会要求证明具备合理商业目的。这一要求实际上构成重组反避税的第一道“闸门”。

这一规定的目的

从立法本意看，特殊性税务处理是一项“递延而非豁免”的优惠：当期不确认所得，但计税基础平移至下一环节，税款并未消失，仅是纳税时间被后移。合理商业目的的要求，正是为了防止纳税人将其异化为“以重组之名行避税之实”的工具。

从体系解释看，原2010年4号公告有关重组各方必须保持税务处理方式选择一致性的规定，其目的在于反向锁定合理商业目的，即只有重组各方一致愿意适用特殊性税务处理的，交易才可能真正具备企业重组的意图及相应的合理商业目的。13号公告延续了这一逻辑，但又需要在理论和现实之间作出必要的平衡，正如国家税务总局在公告的解读中所说，实践中，诸如上市公司等存在大量零散投资人股东的情况下，要求全员达成一致确实不具有现实可行性。但在降低“一致性”要求到50%的同时，公告第二条对持股5%以上及前十大居民企业股东施加“必须一致+12个月锁定”的双重约束，本质上就是把“权益连续性”与“经营连续性”两大特殊性重组的核心要件，落实为可操作的反避税安全阀，防止大股东借道小股东“合意”套取递延优惠后迅速套现。

从政策导向看，合理商业目的是税务机关介入交易安排的“抓手”，也是纳税人主张适用特殊性处理的“门票”。二者之间的张力，恰恰是重组税收争议的高发地带。

这一规定的具体执行

实践中，合理商业目的的判断长期存在“税企各说各话”的困境。税务机关倾向于从“是否以减少、免除或推迟缴纳税款为主要目的”倒推；纳税人则强调产业整合、股权清理、上市筹备等商业动因。

2010年4号公告的“一致性”要求及其平衡调整后新的13号公告以“合计持股超过50%+核心股东全部同意+12个月锁定”这一组量化指标，实际上将部分合理商业目的的判断“客观化”了。达到量化门槛的，视为具备权益连续性；未达到的，即便主观上有合理商业目的，也无法适用特殊性处理。这是一种“以形式要件辅助实质判断”的立法技术，值得肯定，但也带来一个新问题：满足了形式要件，是否就一定豁免于合理商业目的的实质审查？答案显然是否定的。

（二）关联交易定价避税的问题：核心是重组交易的定价

如果说合理商业目的处理的是“可否递延”的问题，那么关联交易定价处理的则是“税收处理的基数如何变化”的问题。二者一虚一实，共同构成重组反避税的两翼。

重组中大量存在关联交易定价问题

集团内部重组（同一控制下的合并、分立、划转）几乎都构成关联交易。财税〔2014〕109号文规定的100%直接控制的居民企业之间的资产（股权）划转，其“账面净值”的计税基础，本身就是一种被税法认可的“非公允定价模式”。

事实上关联交易定价的评估在重组中有两层意义，第一层是在类似合并分立等特殊重组交易中，引入公平交易原则，限制利用特殊重组规则进行避税活动，比如不公允的股权分配事实上就是以免税交易为壳而行股权转让之实。

第二层是，例如重组中的一般税务处理，比如划转一旦跨出100%控制的范围，或者重组交易对价中夹杂现金、承担债务、少数股东权益支付等复杂安排，存在应税交易的情况下，关联交易定价的公允性便直接决定了纳税义务的计量。

关联交易定价的基本要求

独立交易原则仍是判断基准。重组中的关联交易，无论是股权作价、资产作价，还是承担债务的估值，都应当在功能、风险、资产可比的前提下，与独立第三方交易的定价保持一致。

需要特别提示的是，13号公告下的“部分特殊性、部分一般性”切分机制，会同时产生两组计税基础：达成一致部分按原计税基础平移，未达成一致部分按公允价值重新确认。这里的“公允价值”如何认定，直接决定了一般性处理部分的所得额，是税企双方争议的高发地带。

股权定价的公允性受底层公司关联交易公允性的影响

股权定价的公允性判断，不能仅停留在股权层面，而应穿透至底层公司的资产、负债、经营情况。这一点在房地产、自然资源类企业的股权重组中尤为突出。

底层公司如果本身存在关联交易定价不公允的情况（例如长期低价关联租赁、无偿资金占用、不合理的服务收费），会直接影响股权层面的估值。税务机关在审查股权重组时，通常会“顺藤摸瓜”，一并审视底层交易的定价。这也提示纳税人：股权重组前的税务健康检查，不应只看股权本身。

（三）重组交易的一般反避税问题：复杂交易的重构

一般反避税规则，是重组反避税中的“兜底条款”，也是最具争议的一项工具。在我国现行重组特殊性税务处理规则框架下，第（一）段谈到的“合理商业目的”与此处所称“一般反避税”的差异在于，前者是需要在事前证明的，构成适用特殊性税务处理的前置条件，而后者是税务机关进行事后调整的工具。限于特殊性税务处理的场景，现行规则下典型的体现一般反避税的事后调整是财税〔2009〕59号文第十条规定的12个月内分步交易应根据实质重于形式原则作为一项企业重组交易进行处理。

一般反避税允许对交易的重构

《企业所得税法》第四十七条及《特别纳税调整实施办法（试行）》第九十二条以下，赋予税务机关在特定条件下对交易进行“重新定性”或“重新构造”的权力。这一权力的行使，需要满足“以获取税收利益为唯一或主要目的”“缺乏合理商业目的”等构成要件。

与特别反避税规则（如转让定价、资本弱化、受控外国企业）不同，一般反避税不针对特定的交易类型，而是对复杂交易结构的整体审视。

拉姆齐案例的基本内容和一般反避税

就针对分步交易进行整体定性而言，英国上议院1982年的IRC v. Ramsay案，是一般反避税领域的标志性判例。

该案中，纳税人通过一系列预先设计、环环相扣的交易，人为创设可抵扣损失以冲抵资本利得。上议院最终突破“逐笔审查”的传统进路，将该系列交易作为一个整体进行税收定性，否定了其避税效果。

拉姆齐原则确立的四要件——交易结果达到预期且指向明确、减轻税收负担为唯一结果、交易缺乏商业实质、纳税人对整个交易链有控制力——为后续各国的一般反避税立法和司法实践提供了参照。中国的一般反避税规则虽未援引拉姆齐原则，但在精神上具有同一性。

重组中适用一般反避税处理复杂交易的可能

在重组过程中，系列的分步交易叠加特殊交易的模式，极易成为企业利用特殊优惠规避税收的工具，比如利用跨境特殊重组来享受协定待遇等等，如何在尊重交易的基础上合理戳破交易的避税目的非常重要。

重组交易结构的复杂性，天然具备被适用一般反避税规则的可能。例如：先增资稀释再回购、先股权划转再对外转让、先分立再合并、以定向可转债或员工持股平台作为过桥等等，都可能被税务机关作为“分步交易”整体重构。

13号公告的切分机制在提高操作性的同时，也可能催生新的避税筹划——例如通过股权代持、契约型资管产品持股、层层SPV等方式，人为调整“5%”“前十大”“50%”这三条量化线。目前的规则还仅仅是以“重组日”为判断这三条量化线的固定时点，可以预见，一般反避税规则将成为税务机关审视此类安排的重要工具，未来也不排除在这一点上进一步对规则进行完善。

（四）重组交易中特殊税种的反避税问题：以土地增值税穿透征税为例

企业所得税的特殊性处理，并不当然延伸至其他税种。土地增值税、契税、增值税、印花税等，各有各的反避税逻辑，且相互之间并不总是协调。

土地增值税穿透征税：以房地产为主要资产的公司，其股东转让股权，是否应当“穿透”征收土地增值税，长期是税法上的“模糊地带”。江苏高院（2018）苏行申626号裁定、湖南某上市公司被追征土地增值税的稽查案例，都反映出税务机关和司法机关“实质课税”的倾向。虽无统一的法律规定，但如国税函〔2000〕687号复函、国税函〔2009〕387号复函等已经在个案层面构建了“以股转地”的穿透征税路径。这些规则本身虽然在法律依据、适用原则上都存在冲突，在土地增值税相关条例并未提供一般反避税规则的基础上存在先天不足，但是，实践中却明确代表税务机关的态度。

在个人所得税、增值税等立法中均在逐步引入一般反避税的理念和规则。相比于在未来正式出台《土地增值税法》时也引入适用于本税种的一般反避税规则而言，或许更值得思考的是在《税收征收管理法》修订或者《税法总则》的制定中，如何构建普适于所有税种的一般反避税制度。

不同税种反避税规则的错位：例如财政部、税务总局关于资产重组增值税、契税的规定，各自设有独立的“免税/不征税适用条件体系”。企业所得税上适用特殊性处理，并不意味着其他税种自动豁免。这种税种间的“割裂”，使得重组税务筹划必须“全税种通盘考虑”，任何一个税种的反避税规则触发，都可能颠覆整个交易的税负预期。

二、反避税规则适用的复杂性

反避税规则的复杂性，不仅在于其规则本身，更在于其适用过程中的价值权衡与举证分配。

（一）反避税规则适用的目标和基本原则

目标层面：反避税不是反重组，也不是反节税，其真正的靶心是“缺乏经济实质、以规避税负为主要目的”的人为安排。这一点必须在制度设计和执法实践中被反复重申。从这一角度看，13号公告以量化门槛替代僵化的“全体一致”，也是对这一目标的回应——在鼓励真实重组与遏制避税滥用之间寻求平衡。

基本原则：应当坚持税收法定、实质课税、比例原则三者的协调。税收法定要求反避税调整不得超越法律授权；实质课税要求穿透形式看实质；比例原则要求调整手段与避税危害相匹配。三者缺一不可。

具体的反避税规则在个案中的适用会面临多样的争议，这时只能以上述目标和基本原则为指导进行细致的分析和评价。举例而言，59号文第七条对跨境的重组交易适用特殊性税务处理提出了更严格的条件，其中一个条件是“非居民企业向其100%直接控股的另一非居民企业转让其拥有的居民企业股权，没有因此造成以后该项股权转让所得预提税负担变化”。究其核心目的，应在于避免跨境重组的纳税义务被递延后，后续交易脱离了中国税收管辖范围或可适用的税率降低，导致整体来看中国的税收收入受到不当影响。一个典型的争议场景是，非居民企业A将其100%持股的中国居民企业B转让给同被A持有100%股份的另一非居民企业C，未来C再处置B的股权时，与A转让B的股权适用的预提税税率相同，但C的居民国与中国的税收协定提供的股息优惠待遇会导致B向C分配股息时适用的预提税较B向A分配时更低，此时能否以反避税规则否定该跨境重组特殊性税务处理，殊为值得探讨。

（二）转让定价的具体规定

转让定价规则作为特别反避税的核心，其适用相对成熟。重组交易中涉及关联方定价的部分，应严格按照《特别纳税调整实施办法（试行）》和《关于完善关联申报和同期资料管理有关事项的公告》（国家税务总局公告2016年第42号）的要求，准备可比性分析和同期资料。

需要提醒的是，重组交易的一次性、非经常性特征，使其在选择可比方法时天然存在困难。可比非受控价格法、成本加成法、交易净利润法在重组场景下的适用性都较为有限，估值方法（收益法、市场法、资产基础法）反而是更常见的选择。此时，估值报告的假设条件、参数选取的合理性，就成为定价公允性的核心争点。

在转让定价的反避税适用中，原本主要的适用是跨国交易，但是最新的征管逻辑下，税务机关也开始关注境内企业的关联交易定价，从而产生了大量境内交易的冲突，这些冲突不仅来源于各地税务机关对转让定价的不同判断形成境内双重征税的影响，也有稽查局作为特殊部门在缺乏法律规定的明确约束下强势介入境内关联交易管理，以价格明显偏低为抓手进行交易管理甚至对关联交易调整征收滞纳金的影响。

（三）一般反避税的程序要求及其合理性

在税收程序法层面，一般反避税适用中的常见争议问题包括特定程序的适用和举证责任等。

《一般反避税管理办法（试行）》（国家税务总局令第32号）明确了一般反避税立案、调查、审核、结案的完整程序，尤其规定了“层报国家税务总局审核同意”的前置程序。这一“上收权限”的安排，体现了立法者对一般反避税审慎使用的态度。与前述转让定价调整类似，实践中也存在税务机关在稽查、企业所得税汇算清缴事后检查等程序中直接挑战交易定性的情况。在“分步交易应被整体定性”等实质上属于一般反避税但又已经被作为对特殊性税务处理主管税务机关审核工作的要求明确写入了重组税务规则的情况下，主管税务机关可以作为特殊性税务处理的事后审查事项直接进行挑战，还是必须适用32号令规定的特定程序，目前没有直接的明确规定。未能适用特定程序对纳税人的影响，不仅在于可能丧失了特殊程序性被更为专业、审慎对待的机会，还在于最终需补税情况下，承担的经济责任是相当于年化18.25%的滞纳金还是利率显著更低的税款利息。

从程序合理性看，一般反避税的启动应当有明确的证据支持，调整方案应当经过充分的税企沟通，纳税人应当有充分的陈述申辩机会。实践中，一般反避税案件的争议往往集中在“合理商业目的”的举证责任分配上——是税务机关举证“缺乏合理商业目的”，还是纳税人举证“具备合理商业目的”，直接决定了案件的走向。值得注意的是，最高人民法院在（2025）最高法行申4506号案件中，以纳税人“提交的资料所证明的资金流向链条不完整，股息红利分配决定与资金流向记录不相匹配，不足以证明案涉股息未被支付给第三国（地区）居民”为由，认为纳税人存在受益所有人判断中的不利因素，进而支持了税务机关以不符合受益所有人条件为由拒绝适用内地与香港税收安排中的股息优惠待遇的行政行为，似有在反避税领域将举证责任向纳税人过度倾斜的倾向。

三、重组交易中的反避税规则应当如何设定

前述分类和分析表明，重组反避税规则的设计，本质上是在“鼓励真实重组”与“遏制避税滥用”之间寻求动态平衡。基于13号公告和实践导向，笔者提出以下三点建议。

（一）合理商业目的的合理推定

建立“形式要件+实质审查”的双层结构：例如，以13号公告为例，进一步细化量化分析，13号公告“合计持股超过50%+核心股东全部一致+12个月锁定”等量化门槛的，默认具备合理商业目的；税务机关如需推翻该推定，应当提供充分的相反证据。

明确“负面清单”：将实践中已经被广泛认可的避税模式（如“上市前突击重组避税”“跨境股权重组配合税收协定滥用”等）纳入负面清单，为纳税人提供清晰的合规边界。

（二）税务机关的举证责任

在一般反避税案件中，税务机关应当承担启动调查的初步举证责任。这不仅是程序正义的基本要求，也是防止一般反避税规则被滥用的必要制度约束。

纳税人在提供了合理商业目的的证据后，举证责任应当适度回转至税务机关。即由税务机关证明纳税人所提供的商业目的解释“不合理”或“不成立”。这种“举证责任的动态分配”，比"举证责任一边倒"更符合税法的公平原则。

（三）反避税规则的责任：税款和利息

明确反避税调整的责任仅限于“补税+利息”，原则上不适用滞纳金和罚款。这是国际通行的做法，也是《特别纳税调整实施办法（试行）》第一百零七条已经确立的规则——一般反避税调整不加收滞纳金，仅按人民币贷款基准利率加5%计息。这一规则应当在反避税规则的整体修订中被进一步明确和强化。

区分“避税”与“逃税”的责任层次：避税是利用税法漏洞的不违法但不当行为，其法律后果应当限于经济上的调整；逃税则是违反税法明文规定的违法行为，应当承担行政乃至刑事责任。两者不应混同。

从13号公告延伸的思考：当纳税人已经诚信地按照公告设定的量化门槛完成了重组安排，事后却因12个月内小股东转让股权导致“合计持股不再超过50%”从而丧失特殊性处理资格时，其补税义务是否应当加收利息？如果答案是肯定的，那么这种“追溯性调整”的正当性基础是什么？这些问题都需要在后续的征管细则中予以明确。

结语

合理商业目的的实质审查、关联交易定价的公允性判断、一般反避税的兜底适用、特殊税种的独立反避税逻辑，这种种问题是每一笔真实重组交易都必须直面的“四重门”。

对纳税人而言，具体的量化规则，例如13号公告中的比例要求，代表着更为清晰的指引，但同时也意味着更精细的合规义务——量化门槛的把握、锁定期的动态维持、切分机制下计税基础的双轨核算，每一环都不容有失。对税务机关而言，反避税采取精细的管理，在便于执行的同时必然产生征管逃逸现象，这必然对反避税的执法能力提出了新的要求——如何识别针对量化指标的人为拆分、如何在“部分特殊性、部分一般性”的切分下实施有效监管，是征管实践必须回答的新课题。

重组反避税，从来不是一场“税企对抗”的零和博弈，而是一场围绕“什么是真实交易”的持续对话。13号公告只是又给这场对话加了一个新看点。