美国对先进芯片的出口管制，过去主要围绕一个相对清晰的场景展开：芯片、服务器或相关技术是否被运往受限制的国家、地区、终端用户或终端用途。人工智能算力进入云服务之后，物理位置和实际使用者可能分离。高性能GPU可以留在第三国的数据中心，中国企业通过网络租用计算资源完成模型训练，芯片本身并未进入中国境内，传统出口管制的连接点也就变得不够清楚。

美国国会正在推动的《远程访问安全法》（Remote Access Security Act，下称“RASA”）正是针对这一问题提出。本文按六个问题展开：RASA是什么、规则会怎么变、谁会被纳入、远程访问如何认定、法案能否落地、中国企业受何种影响。

一、RASA是什么？为什么需要制定？

RASA目前并非一份已经统一的法案，而是众议院和参议院分别推进的两个版本。

首先需要区分H.R.2683 与S.3519。二者均以RASA为简称，政策目标也基本一致，即通过修改《2018年出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018，下称“ECRA”），补足现行出口管制制度对“境外人员通过网络或云服务远程使用受控美国技术”覆盖不足的问题。但二者是分别在众议院和参议院提出的独立议案，并非同一议案在两院之间依次流转形成的两个阶段。

时间线上，H.R.2683推进更早、程序也更靠前。该案于2025年4月7日在众议院提出，4月9日经众议院外交事务委员会审议并以51票对0票同意报告；此后于2026年1月12日以369票对22票通过众议院，并于次日送交参议院，现已提交参议院银行、住房和城市事务委员会审议。换言之，H.R.2683已经完成众议院程序，在众议院具有相当明显的跨党派支持，但尚未获得参议院通过。

与此同时，参议员Dave McCormick等人于2025年12月17日另行在参议院提出S.3519。该案提出后即经两次宣读并提交参议院银行、住房和城市事务委员会，截至目前仍停留在委员会阶段，尚未经过参议院全院表决。

H.R.2683解决的是“赋予BIS较广泛的远程访问管制权限”；S.3519则试图进一步回答“管谁、管什么、通过什么云服务以及什么风险情形才管”，因此整体范围更窄、条件更具体。目前两案均未成为美国联邦法律，最终均须由众议院和参议院通过内容完全一致的法案文本，并提交总统签署后，方能正式成为联邦法律。

现行ECRA与《出口管理条例》（Export Administration Regulations，下称“EAR”）可以管控受美国管辖的商品、软件和技术的出口、再出口以及境内转移。对高性能计算芯片，判断一般围绕技术参数、目的地、最终用户和最终用途展开。芯片由美国企业生产，或者属于EAR管辖范围时，出口商需要确认其是否落入《商业管制清单》（Commerce Control List，下称“CCL”）、是否需要许可证，以及交易是否涉及实体清单、军事最终用途等限制。

问题在于，云计算正在改变受控技术的使用方式。以高性能GPU为例，如果相关芯片部署在美国或第三国的数据中心，中国企业并不取得芯片本身，而只是通过GPUaaS、裸金属租赁或IaaS等方式远程调用其算力，芯片在物理上始终没有进入中国。此时，企业获得的实际上是受控硬件所提供的计算能力，而不是硬件本身的所有权或占有。

这就是美国政策讨论中所说的“云漏洞”。它不意味着所有远程算力交易都处于监管之外。受控技术释放、美国人员支持、实体清单或军事情报最终用户规则、特定最终用途限制，以及OFAC制裁，都可能产生独立的合规问题。现行ECRA对“远程访问受管制物项”缺少明确、普遍适用的授权条款，难以直接把“人在中国使用境外GPU”与“芯片被出口到中国”放在同一个法律框架中处理。

从政策逻辑上看，RASA试图实现的是一种“能力管制（access/capability control）”的补充：不仅关注芯片最终运往哪里，也开始关注谁能够访问、通过何种云服务访问、访问什么级别的计算资源，以及这些资源被用于什么目的。这也是为什么AI模型训练、量子计算、网络攻击工具以及其他可能涉及国家安全的高性能计算场景，成为RASA立法讨论的重点。RASA要填补的，不是传统意义上的“芯片出口漏洞”，而是“芯片不出口、算力却可以跨境使用”的监管缺口。

二、RASA出台后，监管范围有什么变化？

这里的“出台后”需要作一个法律状态上的限定：RASA目前尚未生效。以下内容是对法案文本所拟制度变化的分析，不能当作现行EAR已经新增的普遍义务。

第一，出口管制的行为类型会增加“远程访问”。H.R.2683的众议院文本把remote access与出口、再出口、境内转移并列，并修改ECRA关于总统权限、许可证、处罚和执法的条款。RASA拟新增一个不以受控物项发生物理跨境移动为前提的监管连接点：即外国人能否从物项所在地之外，通过网络远程使用该物项。

第二，受监管的链条会向云服务提供端延伸。传统出口管制主要围绕出口商及物项流转展开；如果RASA最终生效并由BIS制定实施规则，提供远程算力、IaaS或其他网络访问能力的服务商可能成为新的合规控制节点，需要在开通访问前识别客户、访问地点、受访问物项和用途，并根据具体规则判断是否需要许可或限制访问。

第三，RASA本身没有把所有远程访问一律宣布为禁止行为。法案首先解决的是BIS是否具有明确的法定权限，而不是直接为所有远程访问设定统一禁令。以H.R.2683为例，只有在商务部长认定相关使用可能对美国国家安全或外交政策造成严重风险的情况下，才进入其“remote access”定义。企业未来是否需要申请许可，仍取决于最终生效文本及BIS后续规则所设定的物项、主体、国家、用途和技术门槛。

第四，远程访问的对象并不限于GPU，但两个版本的范围存在明显差异。H.R.2683采取较宽的授权模式，其对象原则上是受ECRA管辖的美国物项，并未限定为CCL物项或先进计算GPU；S.3519则明显收窄，仅针对列入CCL的物项，并要求由“外国关注人员”（foreign person of concern）通过IaaS进行远程访问。S.3519还明确将训练特定高风险AI双用途模型、访问进攻性网络能力以及特定侵犯人权的监控活动列为重点风险场景。

模型API调用是否纳入管制，目前仍不能一概而论。H.R.2683对“远程访问”的定义相对宽泛，强调外国人通过互联网、云计算服务等网络连接，从物项所在地之外访问受ECRA管辖的美国物项，因此理论上为部分远程软件或模型访问留下了适用空间。但是否能够覆盖普通的模型API调用，仍取决于被访问的模型、软件或底层资源是否构成受ECRA管辖的“item”，以及BIS后续规则如何界定“访问”及风险门槛。相比之下，S.3519的适用范围更窄，主要针对外国关注人员通过IaaS远程访问列入CCL的物项，因此一般的SaaS服务、聊天界面或仅通过API获取模型输出，原则上不能仅因“通过网络使用”就当然认定属于S.3519所称的远程访问。换言之，RASA真正关注的是对受控技术能力本身的远程取得和使用，而不是所有通过互联网调用美国软件或AI模型的行为。对企业而言，未来更需要关注的不是“是否使用API”这一形式本身，而是API背后是否实际提供了对受控美国模型、软件、算力或其他技术能力的访问，以及该访问是否落入BIS后续规则所设定的主体、物项和用途范围。

此外，Anthropic事件说明，即使RASA尚未生效，美国政府已经尝试依据现行ECRA/EAR权限，将前沿AI模型的网络访问本身纳入出口管制分析。但该措施随后被解除，其法律依据和适用边界也引发了国会议员质疑。因此，它更适合作为美国出口管制正在向“远程能力访问”延伸的先例性信号，而不能直接视为RASA已经提前落地。

三、RASA会规制的主体有哪些？

RASA可能影响的主体，可以按“提供访问—实际访问—支持访问”三个环节理解：

（一）首先，云服务商和算力提供商可能成为新的合规控制节点。传统出口管制主要围绕物项的出口、再出口及境内转移展开；RASA则进一步关注谁能够在物项所在地之外，通过网络实际使用受管制物项。因此，提供图形处理器租赁、基础设施即服务、裸金属服务器或托管算力的服务商，未来可能需要将客户身份、访问权限、图形处理器分配、使用地点和最终用途纳入出口管制审查。

（二）其次，中国企业可能成为最受关注的实际访问方之一。众议院版本H.R.2683使用较宽泛的“外国人”（foreign person）概念；参议院版本S.3519则进一步采用“外国关注人员”（foreign person of concern）概念，并将主体范围与特定“关注国家”相联系。按照S.3519现有文本，中国大陆以及香港、澳门均进入其重点关注范围。

因此，对中国企业而言，判断是否可能受到影响，不能只看服务器或图形处理器部署在哪里，还可能需要综合考虑：

企业主体身份→最终母公司或所有权结构→实际访问人员所在地→使用何种云服务→访问何种受控物项→最终用于什么目的。

即使图形处理器部署在新加坡、中东或欧洲，只要实际远程访问者属于法案所针对的主体，仍可能进入监管分析。

（三）最后，芯片厂商、服务器厂商并不会仅因制造或销售硬件而当然成为RASA的直接监管对象。如果企业只是制造或销售芯片、服务器，仍主要适用EAR项下有关出口、再出口、最终用户和最终用途的既有管制；只有当其进一步参与账户开通、远程访问授权、算力提供或其他访问安排时，才更可能进入RASA新增的“远程访问”监管链条。

总体来看，RASA可能带来的核心变化，是将出口管制的合规链条从“谁把受控物项卖出去”，进一步延伸到“谁提供访问、谁实际使用，以及谁为这种访问提供关键支持”。

四、远程访问的定义如何框定？

RASA的远程访问定义至少包含五个判断层次。不同版本的文本存在差异，企业不能只记住“通过网络使用境外GPU”，而应逐项核对。

【谁在访问】第一，访问者必须是外国人，或在参议院文本下属于受关注外国人。中国企业通过境外子公司、代理商或云服务商租用算力时，不能只看签约公司名称，还要追踪最终母公司、控制关系和服务实际使用者。境外账户、境外付款或境外IP地址，也不能单独改变主体身份。

【访问什么物项】第二，访问对象必须属于美国管辖范围；S.3519还进一步要求物项列入CCL。不能仅凭“使用境外GPU”判断是否受管制，还需要结合具体型号、性能参数、服务器配置以及《出口管制分类编码》（Export Control Classification Number，下称“ECCN”）进行分类。ECCN 3A090是先进计算集成电路的重要分类之一，但并非所有GPU、服务器均属于该分类。物项部署在美国境外也不当然排除EAR的适用，仍需结合物项来源、美国受控成分以及外国直接产品规则等进一步判断。

【从哪里访问】第三，访问地点必须与物项实际物理所在地不同；S.3519还要求访问发生在美国境外。GPU在新加坡数据中心，客户在中国通过互联网建立会话，属于典型远程访问；客户人员在同一机房操作设备，则未必符合该定义。虚拟专用网络、跳板机、代理账户和远程桌面不会自动改变物项位置，也不会自动消除访问者的实际位置。

【通过什么方式访问】第四，访问必须通过网络连接。众议院文本明确提到互联网或云计算服务；参议院文本要求通过cloud infrastructure service，并引用NIST对IaaS的定义。专用互联网连接、云控制台、远程桌面、API、作业调度和自动化训练平台，都可能需要纳入事实审查；是否构成法定远程访问，仍取决于受控物项、服务类型和实施规则。

【是否满足主观状态及国家安全风险门槛】第五，主观状态和国家安全风险需要同时观察。H.R.2683使用purposeful、knowing、reckless或negligent等表述，说明未来行政管制可能覆盖明知风险仍放任、对客户身份和用途疏于核查的情形。同时，由商务部长认定该物项的使用“可能对美国国家安全或外交政策造成严重风险”。

五、RASA草案最终是否能够通过？

RASA已经走过一次众议院程序。H.R.2683于2026年1月12日经众议院通过，公开资料显示表决结果为369票赞成、22票反对；1月13日送达参议院，并转交参议院银行、住房和城市事务委员会。参议院另有S.3519，由两党议员提出，文本对受关注外国人、IaaS和特定风险用途作了更明确的限定，并设置了十年终止安排和实施评估报告机制。

截至2026年8月27日，公开程序信息尚未显示RASA获参议院通过、经两院协调后送交总统签署。它仍不是已经生效的美国出口管制新规。H.R.2683完成的只是众议院阶段；参议院可以直接审议或提出不同文本，之后还需要两院通过同一版本并完成总统签署或其他宪法程序。

它仍有立法推动力。先进AI芯片和云端算力已成为美国对华科技竞争的重要议题，H.R.2683获得两党支持，参议院也有对应法案。RASA还可能被并入国防授权法等综合法案。

通过仍存在不确定性。参议院需要在国家安全、美国云服务商的国际竞争力、企业合规成本、隐私保护和商务部授权边界之间寻找平衡。众议院文本较宽，参议院文本偏向IaaS、受关注外国人和特定用途；两者能否统一，决定最终法案是广泛授权，还是针对先进AI算力的重点管制。即使通过，实际影响也要等BIS实施条例、许可证政策和技术标准落地后评估。

六、中国企业可能受到的影响？

第一，境外部署不再当然意味着可以规避美国出口管制。未来不能再简单按照“GPU有没有运进中国”判断出口管制风险。例如，受控美国GPU即使部署在新加坡、中东或欧洲的数据中心，中国企业通过网络远程调用相关算力，也可能进入RASA的监管范围。

第二，中国企业通过境外子公司采购算力，也未必能够隔离风险。S.3519规定的“外国关注人员”（foreign person of concern）不仅包括位于或总部设在相关国家或地区的实体，还包括最终母公司总部设在相关国家或地区的实体；中国香港特别行政区和澳门特别行政区也被明确纳入相关定义。这意味着，中国集团通过香港、新加坡、美国等境外子公司采购或租用境外算力，并不能当然排除RASA风险。

第三，云服务商可能对中国客户实施更严格的客户和用途审查。RASA不仅关注实际访问者，也将“提供远程访问”纳入拟议的监管权限。S.3519明确拟授权美国政府监管向外国关注人员“提供远程访问”的行为。未来企业申请境外GPU、IaaS或裸金属服务器时，可能被要求提供最终受益所有人、最终母公司、用户所在地、模型用途、算力规模以及访问人员等信息，并可能出现账户限制、算力规格限制、许可前置或拒绝服务。

第四，人工智能训练及部分网络安全、监控业务面临更高风险。对中国人工智能企业而言，风险并不仅取决于“用了多少GPU”，还取决于模型能力和最终用途。模型规模越大、能力越接近军事、网络攻击、大规模杀伤性武器或其他国家安全敏感场景，受到限制的可能性越高。

第五，中国企业的出口管制合规可能从“采购硬件”进一步延伸到“采购算力”。过去企业开展美国出口管制审查，重点通常是确认芯片、服务器或软件是否属于EAR管辖范围、对应的ECCN以及是否涉及许可证要求。RASA如果最终生效，这套审查逻辑可能进一步延伸至境外云资源。

因此，对于大量使用境外算力的中国企业，未来需要重点形成一条新的审查链条：

云资源在哪里→底层是什么芯片或受控物项→是否受《出口管理条例》管辖→谁提供远程访问→哪个集团主体签约→谁实际登录和使用→用于什么模型或业务→是否需要美国出口许可。

总体而言，RASA对中国企业最重要的变化，是美国出口管制可能从“限制受控芯片进入中国”，进一步扩展至“限制中国主体在全球范围内远程取得受控芯片和技术能力”。对于依赖海外GPU、人工智能训练集群和云计算基础设施的中国企业，这意味着境外算力采购本身可能逐渐成为一项出口管制合规事项。

* 实习生陈奕帆对本文亦有贡献。

参考资料：

1.H.R.2683（众议院通过文本，GovInfo）

2.H.R.2683（送交参议院文本及程序信息，GovInfo）3.S.3519（参议院提出文本）4.House Select Committee on the CCP：众议院通过RASA的公告5.Freshfields：Remote Access or Remote Possibility? RASA and the Future of Cloud Export Controls6.Mayer Brown：Commerce Department Extends Export Controls to Advanced AI Models7.Institute for AI Policy and Strategy：Remote Access Security Act

本文依据截至2026年8月27日可获得的法案文本、公开程序信息及参考资料整理。RASA尚未成为联邦法律，具体适用范围仍取决于后续立法结果和BIS实施规则。