2026年9月17日，欧盟委员会公布《EU KIDS Act — EU Keeping Internet Digital Spaces Accountable and Trustworthy》（以下简称《欧盟儿童法案》）立法提案；次日，国家网信办发布《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开征求意见至10月17日。目前，两项规则均尚未正式生效。

中欧监管规则虽处于不同法律体系，但呈现出共同趋势：未成年人网络保护正由内容治理进一步延伸至产品设计、交互机制及风险预防。监管关注点不仅包括不良信息、个人信息保护及沉迷防治，还进一步涉及推荐算法、拟人化交互可能引发的情感依赖，以及年龄识别与验证机制的有效性。

两项规则对不同类型的网络服务提出了差异化监管要求，并进一步关注AI陪伴、聊天机器人及生成式AI服务等新兴业态。对于社交平台、网络游戏、AI服务及其他面向或可能触达未成年人的数字产品而言，仅依靠年龄声明或内容过滤已难以充分应对监管要求，企业有必要将未成年人保护要求进一步落实至产品功能、交互机制及实际运营环节。

本文看点

01 《欧盟儿童法案》：从限制年龄准入到强化安全设计

02 中国《征求意见稿》：分类监管与未成年人模式相结合

03 中欧的差异，不只是“年龄线不同”

04 合规启示

05 结语

一、《欧盟儿童法案》：从限制年龄准入到强化安全设计

《欧盟儿童法案》并不是一部孤立的新规则。

从提案的自我定位看，它既将《数字服务法》（“DSA”）第28条关于未成年人隐私、安全与保障的要求具体化，又针对AI陪伴服务（AI companion）及通用对话型聊天机器人（general conversational chatbot）等AI系统补足《人工智能法》（“AI Act”）的现有规则。换言之，DSA与AI Act是基础，《欧盟儿童法案》负责把儿童特定风险转化为更具体的产品义务。

（一）监管范围：从社交平台延伸至多类数字服务

《欧盟儿童法案》提案第2条明确了适用范围，涵盖七类服务或系统：

提案第3条对AI陪伴服务及通用对话型聊天机器人作出专门定义：

【EU Kids Act｜Article 3】

(c)‘AI companion’ means an AI system, including a general-purpose AI system, that provides sustained, personalised interaction or companionship which simulates or facilitates a social, emotional or interpersonal relationship with a user;

(d)‘general conversational chatbot’ means a general-purpose AI system with general conversational functionalities for direct interaction with users that is capable of providing assistance across multiple domains and tasks; this definition excludes AI systems whose conversational functionality is limited to a specialised service, task or pre-defined set of functions, including specialised customer-service, business operation, technical-support, transactional, educational, information-retrieval, industrial or manufacturing AI applications;

这意味着，企业不能仅依据产品是否标注为“AI陪伴”判断适用性，而应结合实际功能、交互方式及服务目的进行分析。同时，并非所有具备聊天功能的AI产品均属于提案所定义的通用对话型聊天机器人。

值得注意的是，提案还规定了域外适用规则。对于在线社交网络、视频分享平台等服务，即使提供者未在欧盟设立机构，只要向位于欧盟或在欧盟设立的服务接收方提供相关服务，仍可能适用；对于AI陪伴服务和通用对话型聊天机器人，提案则以相关AI系统是否在欧盟市场投放或投入使用作为适用连接点。因此，面向欧盟市场的境外企业不能仅凭未在欧盟设立主体排除适用风险。

（二）年龄准入：15岁年龄门槛及分龄管理要求

提案第6条针对具有特定风险特征的在线社交网络服务及视频分享平台，建立分龄账户准入机制：

欧盟提案最容易被误读的一点，是15岁账户门槛。

提案确实限制15岁以下未成年人自主创建部分社交网络、视频分享平台账户，但该要求针对的是具有特定风险特征的服务，不等于“15岁以下不得使用所有AI、游戏或互联网产品”。例如，具有陌生人互动、基于用户画像的推荐系统、持续内容消费等特征的服务，可能触发第6条的相关限制。

此外，提案明确上述账户准入制度与《通用数据保护条例》（GDPR）第8条关于儿童同意的规定并行适用。企业不能将15岁账户准入门槛与个人数据处理中的儿童数字同意年龄混为一谈。

（三）Safety by Design：将未成年人保护嵌入产品设计

提案第8条建立一般性的Safety by Design机制：

【EU Kids Act｜Article 8】 Providers [...] shall design those services and systems in accordance with the requirements laid down in this Chapter by default and shall only derogate from those requirements after they have established that [...] the user [...] is an adult [...].

这一规定带来一个关键的逻辑转换：企业的用户协议写明“18+”，与企业已经可靠确认该用户属于成年人，并不是同一个问题。对纳入Safety by Design要求的产品，在年龄验证可靠判断用户为成年人之前，儿童保护要求原则上持续适用。此外，单凭出生年月滚轮或一句“I am over 18”，已不足以构成完整方案。提案立法说明明确：在需要可靠年龄判断的场合，mere self-declaration本身不足以构成有效的Age Assurance。

Safety by Design的颗粒度也超出一般想象，不同服务类型还需满足相应的具体要求：

• 社交及视频分享平台：限制可能导致强迫性或过度使用的功能，例如自动播放、持续性内容消费、诱导频繁互动及干扰退出使用的通知机制；同时加强推荐系统、隐私默认设置及陌生人互动保护。

• AI陪伴服务及通用对话型聊天机器人：降低可能引发情感依赖的拟人化交互风险，对未成年人历史交互信息的后续使用设置限制，并开展上线前风险测试。

• 网络游戏：针对相关游戏功能和交互风险落实专门安全要求。

• 应用商店：建立应用适龄分级机制，限制未成年人获取与其年龄不相适应的应用。

以社交网络和视频平台为例，规则触及无限内容消费、自动播放、通知、推荐系统、陌生人联系、摄像头与麦克风默认权限、直播功能，乃至虚拟货币和随机奖励机制。

监管的焦点，也就从“儿童看到什么”，延伸到了让儿童停留下来的机制本身。

（四）Age Assurance：不等于“欧洲实名认证”

年龄规则要落地，绕不开年龄识别。

提案第27、28条要求年龄验证方案具有准确性、可靠性、安全性、稳健性、非侵入性、隐私保护和非歧视等属性，并特别强调，年龄判断不得成为平台识别、定位、追踪或画像用户的入口：

【EU Kids Act｜Articles 27-28】 Age assurance solutions shall not enable the identification of the recipient nor locate, track, target, advertise to or profile recipients [...].

特别需要注意，第29条针对第6条账户准入义务设置了更严格的年龄验证方案要求；而对于履行第8条安全设计义务所采用的年龄保障机制，在满足相关要求的前提下，可以使用其他合规技术方案。

因此，企业不能简单将填写出生日期等同于完成年龄验证，也不应将收集身份证件或面部信息视为唯一合规路径。

对企业而言，年龄保障的关键在于准确识别具体义务、选择与风险相适应的验证方式，并避免因验证年龄而引入不必要的个人信息处理。

二、中国《征求意见稿》：分类监管与未成年人模式相结合

中国《征求意见稿》共25条，适用对象不限于网络服务提供者，还包括智能终端产品研发制造者和应用程序分发平台。国家网信办在起草说明中将其定位为：针对人工智能、大数据等新技术快速融入未成年人学习生活后出现的新问题，通过“分类施策”完善未成年人网络保护规则。

（一）服务分类：明确不得向未成年人提供的网络服务

与欧盟针对不同服务分别设置安全要求的路径相比，《征求意见稿》更直接地将网络服务划分为禁止向未成年人提供、应当通过未成年人模式提供等不同类型。根据第4条，网络服务提供者不得向未成年人提供以下服务：

其中，虚拟亲密关系服务被明确纳入禁止性类别，是此次征求意见稿值得重点关注的变化之一。

这与传统“青少年模式”的思路有别。未成年人模式并非对所有产品都有“合规转换”的效力：服务本身属于第4条禁止类别的，不能指望删减几个功能、限制使用时长或取得家长同意，就继续向未成年人提供同一性质的服务。

对于AI陪伴产品，关键问题并非是否采用大语言模型、是否支持语音对话，而是其实际提供的服务是否构成虚拟亲属、虚拟伴侣等虚拟亲密关系服务。例如，以模拟亲子、恋爱或其他亲密关系为核心功能的AI服务，可能需要重点评估第4条的适用风险。但并非所有具有拟人化交互或情感支持功能的AI产品，均当然属于禁止类别，仍需结合产品定位、具体功能及实际交互机制判断。

（二）未成年人模式：不同类型服务的差异化要求

《征求意见稿》第5条规定，网络服务提供者向未满16周岁的未成年人提供以下服务时，应通过未成年人模式提供：

• 网络音视频服务、网络直播发布服务以外的其他网络直播服务、网络游戏服务；

• 网络社交服务，包括微博客、论坛社区、群组、朋友圈、私信及跟帖评论等；

• 可能影响未成年人认知的人工智能服务；

• 其他可能对未成年人具有重要影响的网络服务。

由此形成两个需要区分的法律问题：某项服务是否可以向未成年人提供，以及可以提供时应采取何种保护措施。

对于第4条明确禁止的服务，原则上不能仅通过开启未成年人模式使其合法化；对于第5条所列服务，则应结合用户年龄落实模式切换及相关功能限制。

征求意见稿还通过第10—12条对未成年人模式提出具体要求，包括智能终端的一键切换、退出核验、防绕过机制，应用商店的适龄审核及下载限制，以及未成年人模式的备案等。

这意味着，未成年人模式不再只是应用内的一项独立设置，而是涉及网络服务、智能终端及应用分发平台之间的协同管理。

（三）年龄识别：从年龄声明转向实际识别机制

《征求意见稿》第6条明确提出，网络服务提供者应具备未成年人用户识别能力，并依法综合运用法定身份证件、国家网络身份认证公共服务、分布式数字身份认证公共服务、非存储式一次性人脸核验、行为特征识别等方式，提高识别精准度，同时保障未成年人个人信息安全。

第9条进一步规定，对于经实名认证或识别为未成年人的用户，网络服务提供者应根据第4、5条采取禁止提供相关服务或切换至未成年人模式等措施，并建立相应申诉、核验机制。

上述规定的实质在于，将年龄识别与后续服务控制直接衔接。

对于企业而言，仅在注册页面要求用户自行填写出生日期，或者在用户协议中声明产品仅限成年人使用，未必足以证明已具备相应的未成年人用户识别能力。

但这也不意味着所有服务均须采取实名认证或人脸识别。企业仍需结合服务类型、风险程度及个人信息保护要求，评估识别方式的必要性和适当性，避免过度收集个人信息。

（四）情感依赖：AI陪伴与拟人化交互的监管要求

《征求意见稿》第8条要求网络服务提供者建立健全算法机制机理审核、科技伦理审查、信息内容管理、网络和数据安全管理等制度，并明确规定不得设置诱导未成年人用户情感依赖、沉迷及过度消费等的算法模型。该规定将未成年人情感依赖风险纳入算法模型及产品交互设计的监管范围。

对于AI陪伴及生成式AI服务，相关风险可能不仅来源于生成内容本身，也可能与模型的人格设定、长期记忆、互动反馈及持续使用激励机制有关。

例如，产品是否通过排他性情感表达强化用户对AI的依赖，是否通过模拟亲密关系延长未成年人使用时间，是否借助长期记忆持续强化特定情感联系，均可能成为企业开展产品风险评估时需要考虑的因素。

需要区分的是，第4条针对特定虚拟亲密关系服务设置禁止性要求；第8条则从算法机制及产品设计角度，对诱导未成年人情感依赖等行为提出限制。两项要求的规制对象和适用逻辑并不完全相同。

三、中欧的差异，不只是“年龄线不同”

两套规则并列，最容易做的是比较年龄线、罚款数额和监管主体；但对企业有用的差异在于监管逻辑。

（一）监管路径：中国侧重服务分类，欧盟强调风险预防

从制度设计来看，中国征求意见稿与欧盟提案均尝试在现有未成年人网络保护框架上，针对特定数字服务及新兴技术风险提出进一步要求，但具体路径存在差异。

中国征求意见稿通过明确禁止性服务类别、应适用未成年人模式的服务类别，以及年龄识别和模式切换义务，建立分层监管机制。

欧盟提案则以具体服务类型及风险特征为基础，将分龄准入、安全设计、年龄保障及特定功能限制相结合，并针对AI陪伴、网络游戏等业态设置专门要求。

两者并非分别只关注“分类”和“设计”，而是监管重点有所不同。中国同样关注算法及产品功能风险，欧盟也针对部分服务设置明确的年龄准入限制。

（二）年龄管理：中国更接近“识别儿童后切换”，欧盟则强调“确认成年人后解除”

第二个差异直接影响产品架构。

中国征求意见稿的基本路径，是识别未成年人，随后执行禁止提供或切换未成年人模式。欧盟儿童法案第8条则有明显的default safety思维：只在企业通过符合要求的Age Assurance确定用户系成年人之后，才允许偏离相应儿童安全设计要求。

两条路线可以概括为：

• 中国：识别为儿童→启动特殊保护；

• 欧盟：未确认成年人→保持儿童安全默认状态。

当然，这只是对监管结构的概括，并不等于欧盟所有功能对所有匿名用户都必须完全按儿童账户运行。但对产品团队而言，两者对应的工程思路确实不同。

（三）情感依赖：两边都在管“情感依赖”，但控制对象不同

两项规则均明确关注AI陪伴及拟人化交互可能对未成年人产生的情感依赖风险，但具体要求有所区别。

中国征求意见稿一方面禁止向未成年人提供特定虚拟亲密关系服务，另一方面禁止设置诱导未成年人情感依赖等的算法模型。

欧盟提案则主要通过AI陪伴服务及通用对话型聊天机器人的专门义务，要求限制可能形成情感依赖的设计，并对历史交互信息的后续使用、未成年人访问控制及产品风险测试提出具体要求。

由此可见，情感依赖已不再只是内容审核或伦理讨论问题，而是可能直接影响AI产品功能设计、模型行为及上线评估的法律合规问题。

对于面向多个市场的AI企业，有必要分别评估产品功能是否属于受限制的服务类别，以及具体交互设计是否符合当地安全要求，而不能仅通过统一的内容过滤规则应对全部风险。

四、合规启示

尽管两项规则尚处于立法阶段，企业仍可结合现有法律义务及未来监管方向，提前识别可能需要调整的产品功能。

在具体实施层面，建议企业重点关注三个问题：

首先，重新评估产品的服务分类及适用年龄。产品标注的目标年龄、实际功能、营销方式及可预见的未成年人使用场景，应纳入综合判断，不能仅依靠“18+”声明排除适用风险。

其次，将未成年人保护要求落实至具体产品功能。对可能涉及未成年人使用的服务，重点梳理注册登录、年龄识别、模式切换、内容推荐、陌生人互动、AI长期记忆及情感交互等功能，明确不同年龄段的访问权限及限制措施。

最后，建立持续性的产品合规评估机制。企业可在产品上线、重大功能更新及算法模型调整时，重新评估未成年人保护风险，并留存产品适用性判断、功能测试及整改记录，为后续监管核查提供支持。

结语

中欧最新立法动向表明，未成年人网络保护正在从传统的内容治理和年龄限制，进一步延伸至产品功能、算法机制及交互设计。

对于相关数字服务企业而言，合规重点不仅在于判断未成年人能否使用产品，还在于明确不同年龄段可以使用哪些功能、产品可能产生何种风险，以及企业能否通过有效的技术和管理措施控制相关风险。

未来，未成年人保护将更深地融入数字产品的设计、开发、上线及持续运营过程。企业有必要结合不同市场的监管路径，提前识别适用要求，避免产品实际功能与年龄定位及合规措施脱节。

* 实习生陈奕帆对本文亦有贡献。

参考资料：

1.https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/faqs/kids-act-explained

2.https://kidsact.eu/proposal/#chapter-i

3.https://www.cac.gov.cn/2026-09/18/c_1791482017777471.htm

4.https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=d7a06dc8-3ac7-4786-82b5-0b939d280821